Проект

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ

антикоррупционной политики России

Антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, необходимо, чтобы со временем была выделена антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач. Таким образом, речь идет как о создании механизмов, позволяющих уменьшить масштабы коррупции в краткосрочном плане, так и о выработке и проведении антикоррупционной политики как постоянно действующей органичной функции государства. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.

Ниже названы основные направления, по которым должна разрабатываться программа противодействия коррупции (в некоторых случаях – пояснения о целях тех или иных направлений и средствах их реализации).

Следует учитывать, что настоящие Основные направления не могут считаться исчерпывающими. Они должны корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер разделов, но и с учетом результатов глубинных исследований явления коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции в России; «участков» государственного и общественного организма, пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более серьезной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.

Многие положения настоящего документа, во всяком случае, упомянутые в разделе 1, совпадают с мерами, предусматриваемыми различными проектами программ, направленных на повышение эффективности государственной власти. Это естественно, поскольку институциональное, функциональное и субстанциональное упорядочение государственной власти служит основополагающим антикоррупционным фактором. Включение такого рода направлений в настоящий документ позволяет вычленить те общие меры, которые способны иметь антикоррупционный эффект.


1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ меры

1.1.     Ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов.

1.1.1.      Внесение изменений и дополнений в избирательное законодательство, в том числе:

ü   приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

ü   разрешение заблаговременно формировать избирательные фонды для сбора взносов, а не в период избирательных кампаний;

ü   ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

ü   ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

ü   повышение роли средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;

ü   повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;

ü   стимулирование выдвижения кандидатов от партий и дестимулирование выдвижения так называемых независимых кандидатов.

1.1.2.      Принятие закона о политических партиях в целях стимулирования образования устойчивых и ответственных партий, без чего невозможно создание четкой, понятной людям и прозрачной политической системы, обеспечивающей гарантии принятия властных решений, отвечающих интересам общества.

1.1.3.      Принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах.

1.1.4.      Внесение изменений и дополнений в Закон о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в целях приведения законодательной трактовки депутатского иммунитета в соответствие с Конституцией РФ.

1.1.5.      Внесение изменений в Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации (впоследствии принятие закона о законотворческой деятельности) в целях:

ü   обеспечения прозрачности для общественного контроля результатов голосований в законодательных органах;

ü   установления обязательной независимой экспертизы законопроектов, предусматривающих расширение или изменение полномочий государственных органов и должностных лиц.

1.2.     Создание условий для обеспечения большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти.

1.2.1.      Законодательное обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органов исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и проч.).

1.2.2.      Законодательное введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и др.).

1.2.3.      Принятие закона о федеральных органах исполнительной власти в целях:

ü   установления обоснованных критериев для определения структуры и численности органов исполнительной власти. За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не государственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменений структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных олигархических групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;

ü   четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг.

1.3.     Ограничение условий для произвольной деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

1.3.1.      Введение кодифицированной системы процедур (Административный кодекс) подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности.

1.3.2.      Установление законодательных рамок для сужения сферы применения разрешительного принципа в различных его формах, а где он сохраняется – прозрачности при принятии решений (например, при лицензировании, сертифицировании, аккредитации, регистрации и т.д.). В том числе:

ü   введение принципа «позитивного административного молчания» (если в определенный срок нет отказа или дополнительного запроса от государственного, муниципального органа, заявление считается решенным положительно);

ü   прохождение основных инстанций, необходимых для ведения бизнеса (регистрация, лицензирование, сертификация, разрешение на импорт и т.д.), в одном месте, т.е. централизованно, с затратой минимума времени и минимумом контактов с государственными или муниципальными служащими.

1.3.3.      Ликвидация возможностей выбора должностным лицом одной из нескольких санкций, предусмотренных за одно и то же правонарушение (в отличие от «вилок» наказаний, предусмотренных в открытом и состязательном судебном процессе, такие же «вилки» в административном производстве – прямое условие для коррупции).

1.3.4.      Запрет непосредственного наложения мер административной ответственности контролирующими инстанциями (в частности, инспекторами дорожно-постовой службы, пожарными, санитарными инспекторами и т.д.).

1.3.5.      Ограничение издания подзаконных (правительственных и ведомственных) нормативных актов путем:

ü   введения законодательных критериев для их издания;

ü   сужения возможностей принятия законов с отсылочными нормами;

ü   максимально возможной кодификации подзаконных актов, касающихся прав и интересов граждан.

1.4.     Изменение принципов государственной (публичной гражданской) службы, в том числе путем:

ü   четкого определения должностного статуса (прав, обязанностей, социальных гарантий) лиц, избираемых или назначаемых на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (категории "А");

ü   четкого определения статуса «политических назначенцев» (служащих категории "Б"), условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки;

ü   установления строгих и контролируемых условий, не позволяющих должностным лицам категории "А" заниматься предпринимательской деятельностью в течение срока их полномочий;

ü   определения оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций в акционерных обществах с наличием государственной собственности, ответственности за это государственных служащих;

ü   установления механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы;

ü   установления твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

ü   введения более четких оснований для дисциплинарных наказаний (мер ответственности) в системе государственной службы;

ü   установления в соответствии с рекомендациями Совета Европы четких критериев реализации права государственных служащих на обнародование информации, составляющей служебную тайну, в случае, когда ее сокрытие противоречит интересам общества;

ü   введения ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией. Подобное ограничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные органы;

ü   обеспечения ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

ü   распространения ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей государственного участия.

1.5.     Создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств.

1.5.1.      Установление максимально дифференцированной бюджетной классификации.

1.5.2.      Установление механизмов финансовой прозрачности, в том числе через средства массовой информации, при расходовании бюджетных средств государственными ведомствами и учреждениями (принципы составления смет и их выполнения).

1.5.3.      Введение системы мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом.

1.5.4.      Принятие Закупочного кодекса, включающего прозрачность закупок за счет средств бюджетов всех уровней, их конкурсный характер, а также приоритет отечественного производителя.

1.5.5.      Законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных и частично государственных предприятий (в том числе раскрытие информации на уровне не меньшем, чем для частных компаний, акции которых котируются на бирже).

1.5.6.      Расширение функций и полномочий антимонопольных органов.

1.5.7.      Пересмотр запутанной системы льгот различным категориям населения.

1.5.8.      Усиление гарантий защиты прав потребителей (в части услуг, предоставляемых государством).

1.5.9.      Придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий.

1.6.     Упорядочение системы «сдержек и противовесов».

1.6.1.      Введение института парламентских расследований, в том числе законодательное установление:

ü   оснований для проведения расследований;

ü   порядка проведения расследований;

ü   полномочий комиссий по расследованию;

ü   правовых последствий расследований.

1.6.2.      Постепенный переход к принципу формирования Правительства с учетом результатов парламентских или президентских выборов с целью обеспечения большей прозрачности и предсказуемости процесса формирования органов исполнительной власти, снижения опасности «теневого» влияния на руководителей органов исполнительной власти, повышения ответственности за принимаемые решения.

1.7.     Укрепление судебной власти. Обеспечение доступного и эффективного правосудия.

1.7.1.      Введение административной юстиции, т.е. создание доступной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими.

1.7.2.      Введение окружного принципа судебной системы общей юрисдикции (для ограничения возможностей незаконного влияния местных властей на суд).

1.7.3.      Изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда.

1.7.4.      Приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе.

1.7.5.      Установление современных принципов уголовного и гражданского процесса. Принятие новых Гражданского процессуального и Уголовно-процессуального кодексов, предполагающих принципы открытости, состязательности процесса, равноправия сторон и т.д.

1.7.6.      Информатизация судов всех уровней с подключением к сети Интернет. Обеспечение информационной открытости всех судебных решений, в том числе через Интернет.

1.8.     Принятие закона об ответственности за легализацию преступных доходов.

1.9.     Четкое законодательное регулирование контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников:

1.9.1.      Внесение изменений и дополнений в законодательство о государственной службе, предполагающих обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими (сейчас это регулируется указами Президента РФ).

1.9.2.      Внесение изменений и дополнений в Закон о статусе депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, предполагающих обязательное декларирование ими доходов и имущества.

1.9.3.      Установление мер ответственности (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании доходов и имущества.

1.9.4.      Установление принципа информационной прозрачности в отношении декларируемых сведений при соблюдении неприкосновенности частной жизни.

2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ, ОРГАНИЗАЦИОННО-ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕРЫ

2.1.Декоммерциализация государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда социальных и правовых услуг институтам гражданского общества (при обеспечении законодательного механизма ответственности).

2.2.Меры по упорядочению системы государственных финансов.

2.2.1.      Принятие реальных бюджетов.

2.2.2.      Ликвидация института внебюджетных фондов.

2.2.3.      Уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности.

2.2.4.      Неукоснительное соблюдение принципа открытых конкурсов на государственные заказы и закупки (там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги) и прозрачность их проведения. Аудит системы госзакупок.

2.2.5.      Полномасштабное развертывание централизованной казначейской системы исполнения федерального бюджета. Завершение перевода обслуживания всех счетов федерального бюджета в казначейство. Ликвидация института «уполномоченных банков». Внедрение этого принципа и по отношению к региональным бюджетам.

2.3.Ликвидация отраслевых, межотраслевых департаментов Аппарата Правительства, которые дублируют функции органов исполнительной власти; снижают уровень ответственности руководителей ведомств; делают деятельность Правительства непрозрачной.

2.4.Разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов, предоставляющих услуги.

2.5.Совершенствование правоохранительной системы.

2.5.1.      Проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации дублирования функций и полномочий.

2.5.2.      Усиление специализации правоохранительных органов и с этой целью децентрализация некоторых нынешних функций (например, необходимо муниципализировать функцию охраны общественного порядка, выведя ее из системы МВД).

2.5.3.      Повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение в их работу современных информационных технологий.

2.5.4.      Существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

2.5.5.      Более глубокое интегрирование российских правоохранительных органов в международные антикриминальные организации.

2.5.6.      Подготовка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

2.5.7.      Организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.

2.6.Создание постоянно действующего независимого общефедерального органа по предупреждению коррупции. Его основные задачи:

2.6.1.      Разработка проектов государственных антикоррупционных программ.

2.6.2.      Координация и контроль за реализацией государственной антикоррупционной политики.

2.6.3.      Разработка проектов законов, направленных на устранение условий, способствующих коррупции.

2.6.4.      Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них условий, способствующих коррупции.

2.6.5.      Мониторинг структуры и динамики коррупции в Российской Федерации.

2.7.Разработка ведомственных антикоррупционных программ с обязательным их вынесением на публичное обсуждение.

3. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ СО СТРУКТУРАМИ ГРАЖДАНСКОГО обществА

3.1.     Активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении.

3.1.1.      Создание общественного наблюдательного совета при общефедеральном органе по предупреждению коррупции.

3.1.2.      Обеспечение диалога между властью, бизнесом и общественными структурами посредством организации регулярных общенациональных и региональных форумов по обсуждению как общих проблем противодействия коррупции, так и отдельных практических задач.

3.1.3.      Поддержка практики общественного мониторинга, осуществляемого авторитетными антикоррупционными общественными организациями, за выполнением политиками предвыборных обещаний в сфере борьбы с коррупцией.

3.1.4.      Включение неправительственных организаций в процесс создания региональных, местных, ведомственных «островов неподкупности», а также в процесс контроля в них за динамикой коррупции.

3.2.     Популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах и регионах России.

3.3.     Формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан.

3.3.1.      Разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности и демократии.

3.3.2.      Формирование понимания коррупции как комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться не «сверху» (власть), а «снизу» (общество).

3.3.3.      Обеспечение максимальной гласности при осуществлении антикоррупционной политики

3.3.4.      Разъяснение значения норм корпоративной этики (государственных служащих, бизнеса, СМИ, общественных организаций) как основы для обеспечения прозрачности профессиональной или общественной деятельности.

3.3.5.      Выпуск справочников административных процедур для населения, задача которых – в доступной форме изложить правила осуществления различных административных процедур, применяемых в данном регионе или населенном пункте.

3.4.     Государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Поддержка деятельности общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию.

3.5.     Привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и проч.) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике.

3.5.1.      Разработка и популяризация стандартов деловой практики.

3.5.2.      Распространение кодексов делового поведения и создание ассоциаций по продвижению этики предпринимательства.

3.5.3.      Обучение предпринимателей принципам взаимоотношений с представителями власти.

3.6.     Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.

3.6.1.      Расширение доступа СМИ к информации, затрагивающей общественные интересы.

3.6.2.      Обеспечение обязательного и оперативного реагирования соответствующих органов власти и должностных лиц на сообщения СМИ о фактах коррупции (реанимация положений Указа Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г.).

3.6.3.      Привлечение к дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц, препятствующих представителям СМИ осуществлять сбор и распространение информации о фактах коррупции.

3.6.4.      Укрепление института защиты конфиденциальности журналистских источников информации.

3.6.5.      Привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности.

3.6.6.      Разграничение государственных и негосударственных СМИ путем введения запрета на участие негосударственных структур в уставном капитале государственных СМИ и государственных структур в уставном капитале негосударственных СМИ.

3.6.7.      Изменение методов руководства государственными аудиовизуальными СМИ в направлении обеспечения их профессиональной самостоятельности и учета общественного мнения.

3.6.8.      Разработка и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей.

3.6.9.      Оказание поддержки усилиям журналистского сообщества по выработке и обеспечению соблюдения правил профессиональной этики, внедрению стандартов журналистского расследования.

3.7.     Широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.

4. Международное сотрудничество

4.1.     Юридические меры.

4.1.1.      Приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике.

4.1.2.      Присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников.

4.1.3.      Заключение со странами-партнерами по экономическим связям соглашений об отказе от коррупции как средства конкуренции и имплементация в национальном законодательстве соответствующих принципов.

4.1.4.      Введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток.

4.2.     «Полицейские» меры.

4.2.1.      Налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих использование взяток).

4.2.2.      Унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц).

4.2.3.      Заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятиях

4.2.4.      Заключение соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста.

4.3.     Партнерство.

4.3.1.      Обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией.

4.3.2.      Помощь в разработке антикоррупционных программ.

4.3.3.      Помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.