Россия-2015: судьба коррупции и судьба России

 

 

Оглавление

    Краткое содержание доклада.…………………………………….

1

    Введение …………………………………………………………..

3

1. Системы координат коррупции…………………………………..

4

2. Россия в коррупционной системе координат……………………

10

3. Сценарная сетка…………………………………………………...

17

4. Пучок сценариев «Вялая Россия»………………………………..

26

5. Пучок сценариев «Мрачная Россия».……………………………

35

6. «Smart Russia» scenario………………………………….………...

51

Краткое содержание доклада

В данном докладе коррупция рассматривается с разных точек зрения:

Ø        коррупция, как отклонение от правовых и морально-этических норм;

Ø        коррупция как определенный вид социально-экономических отношений;

Ø        коррупция как проявление стратегий поведения отдельных социальных групп;

Ø        коррупция как некий дефект политической системы (или системы управления), «сила трения», «энтропия» управления.

Через призму этих представлений описываются как нынешнее состояние России, так и коррупция при реализации различных сценариев ее развития. При описании коррупции в сегодняшней России проводится сравнение с другими странами, в том числе – находящимися, как и Россия, в состоянии транзита.

Важной задачей доклада стало выделение сценариев развития, каждый из которых обладает своеобразием с точки зрения «бытования» коррупции при их осуществлении. Для этого рассмотрено три «пучка» сценариев, или три подхода к порождению сценариев.

Первый пучок сценариев взят из нашего доклада, также выполнявшегося по заказу «Клуба-2015» «Россия-2015: судьба конституционно-политического устройства». Он индуцируется рассматривавшимися там следующими возможными состояниями страны на момент 2015 г.: «Вялая Россия», «Мрачная Россия» и «Smart Russia».

Второй пучок сценариев порождается возможными исходами столкновения стратегий поведения бизнеса – «захват государства» – и власти – «захват бизнеса»:

Ø        «возврат» - поражение транзита и реванш сил, противостоящих западно-ориентированной модернизации;

Ø        победа «захвата государства»;

Ø        победа «захвата бизнеса»;

Ø        обе стороны договариваются об открытых правовых механизмах взаимодействия.

Третий пучок сценариев основан на сопоставлении коррупции в странах с устоявшимися политическими режимами и принципами функционирования экономики и бюрократии. Выделено четыре типа, различающиеся друг от друга, условно названные: «европейский», «азиатский», «африканский», «латиноамериканский».

Если рассмотреть все возможные сочетания сценариев из разных «пучков», то легко установить, что некоторые сочетания невозможны в силу несовместимости входящих в них сценариев, а некоторые сценарии из различных «пучков» совпадают или тесно корреспондируются. В результате такого сопоставления было выделено шесть следующих сценариев:

Ø        Вялая Россия – Возврат;

Ø        Вялая Россия – Победа захвата государства;

Ø        Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – азиатская модель;

Ø        Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – латиноамериканская модель;

Ø        Мрачная Россия – Победа захвата государства;

Ø        Smart Russia.

Для каждого из рассмотренных сценариев анализируются политические, экономические и идеологические предпосылки осуществления этих сценариев, указываются элитные побеждающие или подавляемые группы, если таковые имеются. Исходя из этого прогнозируются изменения в масштабе и структуре коррупции, ее различных разновидностях, отмечаются наиболее конкурентные сферы «коррупционного бизнеса».

Поскольку коррупция напрямую связана с функционированием бюрократии, в докладе изучаются возможные пути административной реформы в России в разных сценариях. В одном случае такая реформа (или квазиреформа) решает задачи закрепления властвующего режима, в другом предназначена помочь модернизации страны и способствовать ограничению коррупции. Более подробно административная реформа описана для последнего сценария «Smart Russia».

Введение

Данный доклад подготовлен по инициативе и при поддержке «Клуба-2015» в рамках разработки всестороннего прогноза состояния России на 2015 г. Он базируется на материалах исследований Фонда ИНДЕМ в сфере изучения конституционного устройства России и других государств бывшего Союза ССР, а также функционирования политических систем.

Коррупция у нас в стране настолько распространена, что каждый может считать себя специалистом в этой области, как принято считать себя специалистом в медицине или педагогике. С коррупцией сопряжено немало устоявшихся примитивных бытовых представлений и даже мифов. То, что обычно доступно взгляду журналиста или прокурора, составляет лишь видимую часть огромного айсберга. Перечисленные обстоятельства обусловили структуру данного доклада.

Во-первых, обсуждается с нескольких возможных подходов к понятию коррупции и объяснению этого явления. Во-вторых, эти различные подходы задают различные характеристики коррупции, с помощью которых описывается нынешнее состояние коррупции в России. Это нужно, поскольку при изучении динамики перехода от настоящего к будущему надо, прежде всего, описать свое нынешнее положение.

В-третьих, специально обсуждается множество возможных сценариев развития России. Чтобы не упустить что-либо важное, мы рассматриваем три «пучка» сценариев, анализируем их взаимодействие друг с другом и получаем, в конце концов, множество сценариев, которое необходимо рассмотреть, прогнозируя динамику коррупции в России.

Наконец, в-четвертых, мы рассматриваем сами эти сценарии. При этом описание динамики коррупции ведется в терминах и понятиях, установленных ранее при описании нынешнего состояния коррупции. Поскольку главным объектом изучения является коррупция в органах власти, мы специально останавливаемся на том, как в этих сценариях выглядит административная система страны и ее возможное реформирование.

 

1. Системы координат коррупции

Из множества представлений о коррупции – от бытовых и журналистских до высоко научных – для целей данной работы будет полезно рассмотреть четыре.

1.1.   Первый подход трактует коррупцию как некоторые отклонения от норм права, служебной этики или общечеловеческих моральных принципов. Тем самым коррупция – это совокупность «нехороших дел» конкретных персон. Эти персоны могут работать в министерствах, быть депутатами, служить в коммерческой фирме или профсоюзе. Ниже речь будет идти только о «государственной» коррупции, т.е. о той ее разновидности, для которой существенно участие в «нехорошем деле» должностного лица, состоящего на государственной службе (в широком смысле слова – от «избранников народа» до обычных чиновников и «бюджетников», включая работников медицины, образования и т.п.).

Государственная коррупция существует постольку, поскольку чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства; государственная или муниципальная собственность; государственные заказы или льготы; медицинские, образовательные и иные социальные услуги, которые должно оказывать государство, и т.п.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурных и моральных норм. Коррупция начинается тогда, когда действия должностного лица, соответствующие этим целям, подменяются его же действиями, обусловленными корыстными интересами. Этого достаточно, чтобы характеризовать такое проявление коррупции как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Часто должностное лицо действует не только в своих интересах, но и в интересах другой стороны (гражданина, представителя бизнеса, другого должностного лица). Эта сторона нуждается в определенных услугах должностного лица, которые оно и предоставляет, но не в рамках обычного выполнения своих обязанностей, а за некоторое вознаграждение, которое не предусмотрено нормами и скрывается участниками сделки от общества. В этом случае говорят о таком проявлении коррупции, как взяточничество. Часто наиболее распространенные проявления коррупции, заключающиеся в получение взяток за «оказание услуг» или «снятие преград» называют административной коррупцией.

В рамках такого подхода к коррупции разные ее проявления классифицируются по месту и характеру коррупционных действий. Полезно, в первую очередь, различать верхушечную и низовую коррупцию.

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, приговоры судов высоких инстанций, изменение форм собственности и т.п.). Важно отметить, что очень часто верхушечная коррупция порождается взаимодействием власти и бизнеса.

Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан. (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)[1].

Кроме того, коррупция при описываемом нами подходе часто классифицируется по «профессиональному» признаку: коррупция на таможне, коррупция при заключении контрактов, коррупция в образовании и т.п.

1.2.   Второй подход трактует коррупцию как определенный вид социально-экономических отношений. Это касается, как правило, той разновидности коррупции, которая сопряжена со взяточничеством, поскольку взятка – это некоторый вид отношений, в который вступают стороны. С этой точки зрения можно выделить две крупных разновидности коррупции.

Первая из них – «западная коррупция». В этом случае коррупция выступает в роли своеобразного рынка коррупционных услуг, на котором стороны вступают во временные разовые отношения «купли-продажи». Обычно это характерно для низовой коррупции. Когда это касается верхушечной коррупции, то ее стабильный уровень нередко поддерживается институтом посредников, сводящих на время «покупателей» и «продавцов» коррупционных услуг.

Вторая разновидность системы коррупционных отношений – «восточная коррупция». В этом случае коррупция в стране образует давно укорененную систему социальных отношений. Причем эта система теснейшим образом переплетена с другими социальными отношениями – родственными, клановыми, корпоративными, земляческими, профессиональными и т.п. Это делает коррупцию в стране системным фактором.

Естественно, выше описаны «идеальные» типы. В реальности в конкретных странах или разных районах одной и той же страны, в разных сферах и на разных уровнях коррупции тот или иной тип – «восточный» или «западный» – может быть представлен в разной пропорции.

1.3.   Третий подход рассматривает коррупцию как набор универсальных стратегий поведения больших социальных групп. Например, «покупка» посредством взяток государственных услуг есть универсальная стратегия компенсации дефицита услуг или низкого качества услуг, которые должны предоставляться государством.

В рамках такой трактовки коррупции, в первую очередь – верхушечной коррупции, порождаемой взаимодействием власти и бизнеса, – полезно рассматривать две стратегии. Первая из них обычно называется «захват государства» (state capture). Этим термином обозначают корпоративные и индивидуальные стратегии поведения бизнеса, направленные на установления теневого контроля за принятием решений на высших уровнях власти, имея в виду и разные ветви власти, и разные уровни власти (центральный, региональный и т.п.)[2].

Вторая стратегия может быть названа «захват бизнеса» (business capture). Под этим можно понимать совокупность стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или, даже, организаций, стремится обеспечить теневой контроль над бизнесом с целью коллективного и (или) индивидуального извлечения административной ренты[3].

Это действительно две универсальные стратегии, поскольку в тех или иных размерах и формах они наличествуют всегда. Обе они являются проявлением общей стратегии борьбы за обладание ресурсом, которого нет (или не хватает) у одной стороны, но есть (имеется в избытке) у другой. Вместе с тем, захват власти и захват бизнеса рассматриваются как разновидности коррупции, если эти стратегии реализуются посредством противозаконных или теневых средств.

1.4.   Четвертый подход основан на принципиальном разделении коррупции как некоего системного общественного явления и частных видов коррупции (низовой и верхушечной, западной и восточной, захвата власти и захвата бизнеса и т.п.). В этом случае коррупция «вообще» трактуется как некий общий дефект системы (государства, общества, правовой системы, экономики и т.п.). Тогда коррупцию можно рассматривать как «силу трения», которую приходится преодолевать обществу при решении поставленных им задач, как «энтропию» общественной системы (меру внутренней неупорядоченности, меру неопределенности, если следовать традиционным определениям), или, более узко, – как энтропию системы управления. Неудивительно, что многие межстрановые исследования показывают: уровень коррупции (в общем смысле) в разных странах очень высоко коррелирует с показателями эффективности функционирования экономики, социальной сферы и политической системы в этих странах. Т.е. коррупцию в общем смысле можно рассматривать как меру социальной неэффективности. Более того, частные проявления коррупции являются индикаторами такой неэффективности в конкретных сферах регулирования или, иначе говоря, в конкретных зонах взаимоотношений, точках соприкосновения между властью и обществом[4].

Именно поэтому справедлив тезис о том, что коррупцию не возможно ограничить одними репрессивными методами, что для решения такой задачи необходимы комплексные меры институционального характера в диапазоне от принципов и процедур политического представительства до процедур оказания государством каждодневных услуг гражданам. Ниже будет рассматриваться один из самых важных институциональных аспектов, связанных с коррупцией – система государственной службы (административная система государства или, другими словами – бюрократия).

Это необходимо по ряду причин. Во-первых, главное действующее лицо государственной коррупции – бюрократия. Во-вторых, если мы говорим, что коррупция – синоним неэффективности, то, прежде всего, речь идет о неэффективности бюрократии. И, в-третьих, опыт антикоррупционных программ демонстрирует, что они всегда включают в качестве основной компоненты реформу административной системы.

 

 

2. Россия в коррупционной системе координат[5]

Чтобы предста-вить себе возможную картину российской коррупции в 2015 г., необходимо, прежде всего, описать нынеш-нее состояние. Для этого будут использо-ваны«координатные

сетки», описанные в предшествующем разделе. Но использованы они будут в обратном порядке. Кроме того, когда возможно, мы будем стараться сравнивать Россию с другими странами.

2.1.   На приведенной ниже диаграмме продемонстрировано положение России на координатной плоскости, характеризующей как общий уровень коррупции, так и эффективность нашей экономики.

Уровень коррупции индицируется на приведенном рисунке известным «Индексом восприятия коррупции», ежегодно определяемым и публикуемым международной организацией Transparency International (TI). Как показывает анализ[6], этот индекс достаточно валидно передает уровень коррупции «вообще», как дефекта системы. Эффективность экономик разных стран характеризуется величиной, определяемой как отношение валового внутреннего продукта (ВВП) к численности населения («ВВП на душу населения»).

 

Рисунок 1. Диаграмма рассеяния двух переменных; каждой точке соответствует одна из 90 стран (2000 г.). Ось X – валовой внутренний продукт страны на душу населения; ось Y –. индекс восприятия коррупции, определяемый TI (чем больше значение индекса, тем меньше коррупция); Россия помечена сплошным зеленым треугольником

Мы видим на приведенной диаграмме высокий (один из самых высоких для стран, которым был присвоен индекс восприятия коррупции) уровень коррупции в России и, как следствие неэффективности системы, индицируемый высоким уровнем коррупции, низкий показатель ВВП на душу населения. Тот факт, что эти два явления взаимосвязаны, определяется и формой диаграммы рассеяния, и значением линейной корреляции между переменными – 0,87, что демонстрирует зависимость, значимую на уровне не более чем в одну десятую процента.

Приведенная диаграмма указывает на ряд интересных обстоятельства. Россия оказывается самой благополучной из стран с таким же уровнем коррупции, как у нее, и самой коррумпированной из стран с тем же уровнем ВВП на душу населения. Нахождение на краю диаграммы рассеяния указывает на то, что мы, в нашем нынешнем состоянии, реализуем маловероятную возможность. Если исходить из того, что естественная динамика развития сопряжена с переходом от менее вероятных состояний к более вероятным, то для России закрыты (крайне маловероятны) любые траектории, при которых увеличивается ВВП на душу населения, но при этом сохраняется или увеличивается нынешний уровень коррупции.

Рисунок 2. Диаграмма рассеяния двух переменных; каждой точке соответствует одна из 88 стран (2000 г.). Ось X – индекс экономической свободы, определяемый американским фондом Heritage Foundation (чем ниже значение, тем больше свободы); ось Y – индекс восприятия коррупции TI. Россия помечена сплошным зеленым треугольником

2.2.   На второй диаграмме (Рис. 2) мы видим взаимосвязь (значение линейной корреляции – -0,77) между тем же индексом восприятия коррупции и индексом экономической свободы, который определяли по жестким критериям эксперты Heritage Foundation. Здесь одна из характеристик демонстрирует эффективность рыночной экономики, а вторая (индекс восприятия коррупции) эффективность системы в целом.

Говорить о причинно-следственных связях между величинами, отображенными на данной диаграмме – дескать, чем больше экономической свободы, тем меньше коррупции – не очень корректно. Точнее будет сказать, что мы имеем дело с двумя различными способами измерять эффективность общественной организации. Естественно, что Россия находится в зонах низкой эффективности.

2.3.   Теперь обратимся к коррупционным стратегиям. Единственное исследование, в котором ставилась задача измерения одной из таких стратегий – исследование «Business Environment and Enterprise Performance Survey» (BEEPS), проведенное в 1998-1999 гг. в 22 странах с переходной экономикой Мировым банком и Европейским банком реконструкции и Развития. С помощью социологического опроса бизнесменов в разных странах определялись, в числе прочих, переменные, характеризовавшие степень захвата государства и уровень коррупции как помехи бизнесу (что частично корреспондируется с захватом бизнеса).

Самостоятельное рассмотрение переходных (транзитных) стран важно, поскольку это группа стран с общим важным признаком, отличающим их от остальных. Кроме того важно, что процесс транзита всегда сопровождается как возрастанием коррупции, так и изменением ее структуры.

 

Рисунок 3. Диаграмма рассеяния двух переменных по данным исследования Мирового банка (BEEPS); каждой точке соответствует одна из 22 транзитных стран (1999. Ось X – индекс захвата государства, ось Y – индекс коррупции, препятствия бизнесу. Точки, соответствующие странам, помечены стандартными трехбуквенными кодами: Россия – RUS и т.д.

На рис.3 мы снова видим, что Россия находится в зоне неблагополучных стран. Следует, правда, добавить, что по многим характеристикам, характеризующим как другие разновидности коррупции, так и степень продвижения страны по пути транзита, Россия находится в числе «середняков».

2.4.   Специальных сравнительных исследований захвата бизнеса не предпринималось. Однако анализ российской практики позволяет охарактеризовать это явление. Обычно захват бизнеса реализуется в следующих наиболее распространенных формах:

·       борьба органов власти за блокирующие или контрольные пакеты акций;

·       участие чиновников в управлении кампаниями с долями областной или муниципальной собственности (эта и предыдущая формы захвата экономики в России благословлены законом);

·       создание налоговых и подобных им льгот «своим» фирмам;

·       участие чиновников в борьбе за собственность на стороне «своих» фирм;

·       участие органов власти в искусственных банкротствах для перехвата собственности в пользу «своих» фирм;

·       создание искусственных монополий для «своих» фирм;

·       навязывание чиновниками своих людей на работу в руководство фирмами;

·       протекционизм «своим» или подконтрольным фирмам;

·       расстановка на руководящие посты в частных фирмах чиновников или их родственников (эта форма очень распространена в СНГ);

·       давление со стороны чиновников с целью заставить выбрать «нужных» поставщиков или заказчиков продукции.

2.5.   На шкале коррупции, обозначенной полюсами «западная коррупция» – «восточная коррупция», Россия за последние годы проделала интересную эволюцию. Поскольку своеобразная коррупция советских времен была вплетена в систему социально-экономических отношений и пронизывала все ее поры, то она с очевидностью относилась к восточному типу. Развитие зачатков свободного рынка, появление на нем новых игроков, ослабление контрольных функций государства, размытость правовых рамок – все это способствовало появлению рынка теневых коррупционных услуг. Коррупция в Росси стала приобретать черты западной модели.

Однако поскольку государство не занималось последовательной антикоррупционной политикой, начали формироваться постоянные коррупционные связи, а затем сети. Коррупция стала снова встраиваться в другие системы социальных связей и, тем самым, снова сдвигаться в сторону восточной модели. Заплатить крупную взятку за серьезную услугу высокопоставленному должностному лицу стало возможно только при наличии дополнительных связей. Интересно, что «социализация» коррупции выполняла одновременно функцию «защиты отечественного производителя», поскольку иностранцам платить взятки стало много сложнее, чем «своим».

2.6.   Многое указывает на то, что уровень верхушечной коррупции, безусловно весьма высокий в России, тем не менее не является специфической чертой российской коррупции. Многие стра-

 

ны в процессе становления демократии переживали нечто подобное. Типичный пример – США в первые десятилетия ХХ века. Говоря о специфике верхушечной коррупции в России уместно обратить внимание на ее структуру.

В частности, надо упомянуть об особых формах верхушечной коррупции в правоохранительных органах. Одна из теневых функций правоохранительных органов состоит в аккумулирова-

нии денег для реализации политических проектов. К ним относятся, в числе прочего:

·       выборы;

·       программы информационного воздействия;

·       внебюджетное финансирование аналитических разработок;

·       межвыборная политическая борьба.

Такая ситуация выгодна политикам и их окружению, поскольку они получают неконтролируемые источники доходов не только для решения политических задач, но и для личного обогащения (типичный пример – раскрадывание выборных бюджетов). Такая ситуация выгодна правоохранительным органам, поскольку в лице политиков они получают крыши, защищающие криминальную коммерческую деятельность правоохранительных органов. Любая преступная спайка между генералом МВД и криминальной группировкой, контролирующей, к примеру, торговые рынки областного центра, может быть оправдана тем, что этот генерал собирает деньги на избирательную кампанию губернатора. При этом на цели, из-за которых правоохранительные органы и их руководство получают политическое прикрытие, уходит небольшая часть добываемых средств. Описанную разновидность коррупции мы будем условно называть ниже «криминальная коррупция».

2.7.   Другая важная специфическая черта российской коррупции заключается в очень высоком уровне низовой коррупции. Проблема, однако, не только в уровне низовой коррупции, но и в устойчивости этого состояния в силу удобств, которые оно предоставляет участникам сделок. Ведь взятка в руках гражданина – это плата за возможность обойти закон, покупка услуг чиновников на рынке дефицита таких услуг, наконец – месть за унижения со стороны власти. Пока такая ситуация выгодна нищим чиновникам, зарабатывающим взятками на жизнь, и гражданам, покупающим услуги государства за пределами уплачиваемых ими налогов, низовая коррупция непобедима. Но при этом низовая коррупция питает верхушечную, образуя корневую систему некоторых коррупционных сетей.

3. Сценарная сетка

3.1.   Любой рациональный подход, позволяющий удовлетворить свое любопытство по поводу будущего, предусматривает рассмотрение веера возможных сценариев. Мы попробуем рассмотреть здесь три таких веера (набора, классификации). Каждый из них имеет свой принцип порождения. Первый – экзогенный веер сценариев – напрямую не связан с коррупцией и порождается набором глобальных исторических возможностей, имеющихся перед Россией. Второй – эндогенный веер сценариев – порождается именно спецификой динамики коррупции в нашей стране с учетом особенностей такой динамики в транзитных странах. Третий – исторический веер сценариев – подсказывает опыт истории других стран, в которых коррупция занимает то или иное место и которые относительно стабильны в своей коррупционной ипостаси. Кроме того, мы рассмотрим, как корреспондируются сценарии, порожденные тремя разными подходами. Тем самым мы укрепимся в убежденности, что учли наиболее важные сценарные развилки нашей возможной истории.

3.2.   Экзогенный веер сценариев подробно описан в другом докладе «Россия-2015: судьба конституционно-политического устройства». Кратко напомним о сформулированных там вариантах.

Распад Российской Федерации на несколько независимых государств («Распавшаяся Россия»). Один из сценариев, приводящий к этому состоянию: конфликт между федеральными и региональными элитами вокруг результатов референдума об изменении административно-территориального устройства страны, затеянного центром. Ниже этот сценарий не используется, поскольку при его осуществлении исчезает объект прогнозного анализа.

Тихое инерционное угасание страны («Вялая Россия») может стать доминирующим сценарием, если политические элиты под влиянием инстинкта самосохранения и угроз социально-политической дестабилизации достигнут консенсуса по поводу замораживания модернизации.

Диктатура в условиях централизованной власти («Мрачная Россия») может стать реальностью в результате внешнеэкономических потрясений, приводящих к отказу Российской Федерации от уплаты внешнего долга, изоляции, введению мобилизационного режима. Спусковыми крючками близких сценариев могут стать социальные потрясения, вызванные издержками модернизации или масштабные террористические акции.

Демократическое развитие в рамках демократической политической системы («Smart Russia») – последний из возможных вариантов, который должен быть рассмотрен. Его осуществление требует выполнения столь многих условий, что их перечисление выходит за рамки краткого упоминания.

В докладе «Россия-2015: судьба конституционно-политического устройства» эти четыре варианта трактуются как некоторые возможные состояния страны в 2015 г., которым могут приводить различные сценарии развития. Здесь нам удобнее мыслить эти варианты как сценарии.

3.3.   Эндогенный веер сценариев динамики структуры коррупции порождается, как отмечалось выше в разделе 1.4, противоборством двух стратегий: «захват государства» и «захват бизнеса». Это обстоятельство подтверждается статистическими данными. Ниже приведена диаграмма рассеяния между двумя переменными. Первая переменная (вертикальная ось) соответствует использовавшемуся выше индексу захвата государства, определявшемуся для транзитных стран в исследовании Мирового банка «Business Environment and Enterprise Performance Survey» (BEEPS)[7].

Вторая переменная взята из упомянутого выше исследования Фонда ИНДЕМ «Разнообразие стран и разнообразие коррупции». Она построена на основании данных следующих исследований: «Index of Economic Freedom», Heritage Foundation[8]; «Aggregate Governance Indicators», World Bank[9]; «Nations in Transit», Freedom House[10]. В результате была получена агрегированная переменная «степень транзита», которая учитывала уровень формирования в 22 транзитных странах демократических политических институтов и рыночной экономики.

 

         

Рисунок 4. Диаграмма рассеяния на плоскости двух показателей: Степень транзита по данным Фонда ИНДЕМ (горизонтальная ось, чем больше значение, тем дальше продвинута страна по пути транзита); Индекс захвата государства по данным исследования Мирового банка  (вертикальная ось, чем больше значение, тем выше захват государства)

На приведенной диаграмме рассеяния отчетливо видна нелинейность статистической зависимости между двумя анализируемыми переменными. Во-первых, прослеживается рост и последующее падение захвата государства по мере транзита. Эта зависимость отмечена на рисунке кривой под номером 1. Во-вторых, видна и другая зависимость, которая отражена кривой с номером 2. Можно предположить, что здесь рост захвата государства приводит к откату транзита. Мы видим проекцию на плоскость многомерной зависимости, в которой должна фигурировать еще одна переменная – «захват бизнеса». Ниже приводится объяснение экспериментально наблюдаемых зависимостей.

 

3.4.   Анализ практики становления рыночной экономики в постсоветских странах позволяет утверждать, что по мере продвижения по пути транзита и по мере роста свободной экономики развиваются оба вида коррупции – захват государства и захват бизнеса. На начальных фазах захват бизнеса развивается быстрее, чем захват государства. Это связано с тем, что бизнесмены сами проявляют инициативу и предлагают чиновникам участие в бизнесе (в теневых формах) как разновидность услуг, оказываемых за протекционизм (в предельно общем смысле этого слова) чиновников по отношению к данному бизнесу.

По мере развития бизнеса эта стратегия становится не очень рентабельной и бизнес переключается на стратегию захвата государства. Уровень этого вида коррупции растет в меру слабости государства и если оно не предоставляет бизнесу легальных и открытых механизмов влияния на политику.

Следующая фаза – рост захвата бизнеса, но уже по инициативе власти, как реакция на захват государства. Здесь набор индивидуальных стратегий отдельных чиновников или ведомств по захвату бизнеса выступает заменителем единой стратегии государства по установлению общих правил экономической игры, если таковая не реализуется.

Дальше начинается конкуренция между двумя видами коррупциями, двумя стратегиями поведения двух агентов – бизнеса и власти. Захват государства и захват бизнеса растут в этой конкуренции, пока страна не попадает в зону неустойчивости (бифуркации), которая на рис. 4 расположена в районе геометрического центра диаграммы рассеяния (на момент измерений – 1998, 1999 гг. – там находились Болгария, Грузия, Россия, Хорватия). Из этой зоны ведут четыре реализуемые (допустимые) траектории, образующие четыре эндогенных сценария.

Первая – возврат в исходное состояние (левый нижний угол диаграммы рассеяния), характеризуемое полным или частичным свертыванием свободной экономики.

Вторая – переход в оптимальный режим (правый нижний угол диаграммы рассеяния), соответствующий тому случаю, когда бизнесу и власти удается договориться о разграничении зон влияния (экономика и политика), о единых для всех правилах игры и об открытых и легальных механизмах влияния бизнеса на политику в рамках общей практики влияния на нее институтов гражданского общества.

Третья – стратегия захвата государства побеждает и бизнес устанавливает теневой контроль над властью на разных ее уровнях.

Четвертая – побеждает стратегия захвата бизнеса. В этом случае при сохранении внешних признаков существования субъектов свободной экономики ее наиболее важная и доходная часть полностью попадает под теневой контроль власти или отдельных властвующих кланов. (На рис. 4 эти две траектории склеены, поскольку эта диаграмма, как уже упоминалось, является плоской проекцией картины более высокой размерности. Эта склейка ведет обе траектории в левый верхний угол диаграммы.)

Отдельно отметим, что две стратегии – захват государства и Захват бизнеса – корреспондируются, как есть основания утверждать, с той или иной ориентацией политического режима, в том числе – и в рамках демократии. В частности, для социал-демократических режимов характерно преобладание захвата государства, а для либеральных – захвата бизнеса.

3.5.   Исторический веер также (природа этого совпадения пока не ясна) порождает четыре описанных ниже стационарных модели.

Европейская модель характеризуется относительно невысоким уровнем коррупции при почти полном отсутствии низовой коррупции. Это не исключает периодическое возникновение скандалов, связанных с верхушечной коррупцией, поскольку ее полное истребление не реально. Низкий уровень коррупции поддерживается комплексом мер – институциональных, организационных, правовых наряду с эффективным действием традиции, культуры и институтов гражданского общества. Следует подчеркнуть, что страны, в которых реализуется эта модель проходят, как правило, этап исторического развития, характеризующийся весьма высоким уровнем коррупции.

Следующие три модели характеризуются высоким уровнем коррупции. Им даны условные географические названия. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление, т.е. в неотъемлемую часть политического устройства.

Азиатская модель: коррупция – привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Такая модель порождается тотальным контролем государства над всеми сторонами жизни общества. Во многом коррупция в СССР подпадала под эту разновидность.

Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях: политическая власть в стране остается неконсолидированной; финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются; формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.

Для страны это означает сворачивание демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика предельно монополизируется и примитивизируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.

Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастает вероятность переход к африканской модели.

Следует подчеркнуть, что, как обычно, приведенная классификация описывает «идеальные типы», которые в реальной жизни могут осуществляться в виде различных смесей.

3.6.   Теперь необходимо рассмотреть, как корреспондируются три веера сценариев. Понятно, что некоторые сценарии из разных наборов могут попросту совпадать, некоторые несовместимы, некоторые связаны более сложными соотношениями. Все возможные сочетания легко рассмотреть с помощью приведенной ниже таблицы.

Таблица 1. Взаимодействие между сценариями из разных наборов. Затенены клетки, соответствующие нереализуемым или маловероятным сочетаниям различных сценариев

Экзоген-ные сценарии

 

Исторический веер

 

Эндогенные сценарии

Возврат

Оптимальный
режим

Победа захвата государства

Победа захвата бизнеса

«Вялая Россия»

Европейская
модель

 

 

 

 

Азиатская
модель

Совпадение

 

 

 

Африканская модель

 

 

Совпадение

 

Латиноамери-канская модель

 

 

 

 

«Мрачная Россия»

Европейская
модель

 

 

 

 

Азиатская
модель

 

 

 

Взаимосвязь

Африканская модель

 

 

Чередование

 

Латиноамери-канская модель

 

 

Взаимосвязь

«Smart Russia»

Европейская
модель

 

Совпадение

 

 

Азиатская
модель

 

 

 

 

Африканская модель

 

 

 

 

Латиноамери-канская модель

 

 

 

 

Таблица 1 демонстрирует то, что может быть установлено, конечно, и простым здравым смыслом: какой бы пучок (набор, классификацию) сценариев мы не взяли, каждый сценарий из этой классификации является, в общем случае, сам пучком сценариев.

Например, сценарий «Вялая Россия» может приводить, теоретически, к четырем моделям коррупции: европейской, азиатской, африканской и латиноамериканской. Ясно, что это соответствует различным «сценарным веткам». Однако первая и последняя возможности не реализуются, поскольку первая вступает в противоречие с «угасанием», а последняя базируется на отсутствии консенсуса элит, характерного для базового сценария угасания. Поэтому получается, что не все сочетания сценариев реализуются.

Особенно отчетливо это видно на сценарии «Smart Russia». С сожалением приходится констатировать: путь к успешному развитию узок; путей в пропасть – множество.

Ниже мы будем анализировать сценарии в соответствие с логикой, подсказываемой Таблицей 1. В качестве основы будут взяты три экзогенные пучка сценариев, а внутри них будут рассматриваться скоординированные с первыми эндогенные и исторические сценарии. Поскольку коррупция в органах власти тесно связана с организацией и функционированием административной системы, то варианты реализации административной реформы также будут обсуждаться в рамках описания рассматриваемых сценариев.

Понятно, что рассматриваемые здесь сценарии могут реализовываться различными способами, каждый из которых будет порождать свои подсценарии. Однако осуществление каждого из сценариев возможно при наличии ряда общих обеспечивающих факторов (условий). Вот основные из них:

Ø         политическое обеспечение;

Ø         идеологическое обеспечение;

Ø         экономическое (ресурсное) обеспечение.

Далее при описании сценариев будут рассматриваться именно эти факторы (условия).

 

4. Пучок сценариев «Вялая Россия»

4.1.   Общий признак сценариев «Вялая Россия» – наличие широкого консенсуса политической элиты вокруг цели, порожденной инстинктом самосохранения; поиск согласия с различными социальными группами и слоями. Ради достижения этой цели приносится в жертву решение задачи модернизации.

 

По этой причине в данном пучке сценариев не реализуются сценарии, связанные с захватом бизнеса. Причина очевидна – победа стратегии захвата бизнеса сопряжена не только     с    концентрацией

властных усилий, что более вероятно в условиях диктатуры, но и с поражением одной из элитных групп – крупного бизнеса. А это входит в противоречие с приведенным выше важным условием сценариев «Вялая Россия».

4.2.   Сценарий «Вялая Россия – Возврат» подразумевает (см. п. 3.4) существенные изменения политического режима, системы власти, экономики. В рамках сценарного пучка «Вялая Россия» это возможно путем постепенных изменений, шаг за шагом.

Постепенные но масштабные изменения возможны при относительной социальной стабильности, которая должна обеспечиваться определенным уровнем выполнения государством своих социальных обязательств. В свою очередь, выполнение этих обязательств должно иметь экономическую базу. При отсутствии нормального экономического развития подобное возможно при постоянной подпитке бюджета за счет экспорта энергоносителей. Наличные запасы нефти и газа вполне покрывают горизонт прогноза (2015 г.) даже при увеличении добычи на 20-30% от нынешнего уровня. Длительная нестабильность в мире, порожденная обостряющимся конфликтом между Западом и исламским миром будет создавать условия для поддержания мировых цен на нефть и газ на высоком уровне и даже для роста цен. Тем самым будет обеспечен экономический фундамент данного сценария.

Второе по важности условие реализации описываемого сценария – готовность общества принять существенные (хотя и постепенные) изменения в политике и экономике, отказаться от преимуществ, предоставляемых даже зачаточными формами демократии. В тех условиях, которые описаны выше (обостряющийся конфликт между Западом и исламским миром) это возможно под воздействием следующих факторов:

Ø         страх, порождаемый нестабильностью в мире;

Ø         разочарование в демократии, которое, в частности, может время от времени подпитываться имитацией антикоррупционных кампаний («сеансами разоблачений»), призванных убедить людей в порочности демократии;

Ø         усиление контроля государства над средствами массовой информации;

Ø         распространение идеологии, обосновывающей возврат.

В описываемых условиях можно считать весьма вероятным, что идеологией «возврата» может стать идеология «особого пути». Достаточно упомянуть, что сохранение относительной стабильности в стране в условиях внешней нестабильности возможно при существенной изоляции от внешнего мира. Именно идеология «особого пути» может дать обоснование изоляции.

Последний «камень в фундаменте» – политическое обеспечение сценария – должен гарантировать стабильность политическим элитам, а это означает, что в первую очередь должен произойти отход от реальной политической конкуренции. В результате будет резко сокращены зоны конкуренции (отказ от выборов глав исполнительной власти), свернуто местное самоуправление.

Следует ожидать, что под влиянием «внешних угроз» будет происходить пошаговое расширение «жизненно важных сфер производства» (добыча минеральных ресурсов, металлургия, тяжелое машиностроение и т.д.). Можно ожидать, что останется частный мелкий бизнес, главным образом – сфера услуг.

Данный сценарий противоречит каким либо серьезным изменениям в сфере государственной службы. Необходимость имитации активности может приводить к малосущественным «реформам» вроде изменения «табели о рангах». Проводимые время от времени имитации антикоррупционных кампаний будут заканчивать введением новых контрольных органов и расширением полномочий существующих, что будет только увеличивать число коррумпированных чиновников и органов власти.

При данном сценарии произойдут существенные структурные изменения коррупции по сравнению с нынешним периодом.

1.  Резкое сужение зоны частной собственности приведет к отмиранию стратегий «захвата государства» и «захвата бизнеса». Это значит, что уменьшится а затем отомрет коррупционное давление бизнеса на власть. Контроль власти над крупным бизнесом будет становится легальным по мере его национализации. В силу этого достаточно высокий уровень чиновничества, ранее реализовавший стратегию «захвата бизнеса», лишится доходов от этого вида бизнеса. Дальнейшие структурные изменения коррупции будут порождаться поиском компенсации утерянных доходов.

2.  Будут отмирать коррупционные сети, ранее порождавшиеся связями между чиновниками высокого уровня и крупным и средним бизнесом. Вместо этого резко увеличится число вертикальных сетей внутри органов власти для обеспечения движения снизу вверх доходов от административной коррупции и движения сверху вниз властных ресурсов для прикрытия коррупционной деятельности. Соответственно, резко возрастет уровень административной коррупции и низовой коррупции.

3.  Отпадет необходимость в аккумуляции черного и серого капитала для решения политических задач. Это значит, что резко изменится тот специфический вид коррупции в правоохранительных органах, который описан в п. 2.6. Более того, поскольку жертвоприношения, сопровождающие эпизодические кампании по борьбе с коррупцией, не должны потрясать консенсус политических элит, то в качестве жертв будут выступать именно те представители власти, которые были причастны к отмирающим формам коррупции. Поэтому вполне вероятно, что среди них окажутся высокопоставленные представители правоохранительных органов, замешанные, например, в связях с наркобизнесом. После закрытых процессов обществу доложат о приговоре и дозировано сообщат подробности.

Изменения в данном виде коррупции будут состоять в том, что политики перестанут быть «крышами» для нее и, следовательно, не будут являться ключевыми звеньями соответствующих коррупционных сетей. Однако сам вид коррупции не исчезнет в силу его высокой доходности. Отрыв этих сетей от публичных политиков сделает их более законспирированными. Риск оказаться в числе жертв «разоблачений» будет заставлять делать эти сети более защищенными, а значит разветвленными по разным органам правоохранительной системы.

4.  Верхушечная коррупция изменит формы и сферы извлечения доходов. Можно предположить, что самые большие взятки будут платить за занятие высоких должностей в следующих сферах:

Ø         торговля энергоносителями и контроль за ней;

Ø         торговля оружием и контроль за ней;

Ø         МВД (особенно подразделения по борьбе с наркотиками);

Ø         прокуратура (как непременный участник новых коррупционных сетей).

Сильно упадет прибыльность и корыстная популярность таких профессий как таможенник или налоговый полицейский.

Если пользоваться тем набором коррупционных координат, которые были описаны в разделе 1, то изменение российской коррупции при сценарии «Вялая Россия – Возврат» будет характеризоваться следующими изменениями:

Ø         общее увеличение уровня коррупции в силу расширения регулирующей и контрольной функции государства;

Ø         резкое увеличение уровня административной коррупции;

Ø         некоторое смещение коррупции от верхушечной к низовой в силу указанных выше двух обстоятельств;

Ø         изменение структуры верхушечной коррупции;

Ø         практически полное отмирание «западной коррупции» и полное доминирование «восточной коррупции»;

Ø         исчезновение коррупции, порожденной стратегиями «захвата государства» и «захвата бизнеса».

В итоге (см. Таблицу 1) произойдет выход на вариант азиатской модели из исторического веера сценариев, что означает окончательное укоренение коррупции как принципа существования системы.

4.3.   Сценарий «Вялая Россия – Захват государства» может быть обеспечен консенсусом элит вокруг совместного дележа доходов от крупного и среднего бизнеса и консервации режима, способствующего монопольному положению на рынках бизнесов, захвативших на разных уровнях государство. Нетрудно видеть, что данный сценарий сильно корреспондируется с тем сценарием, который выше в п.3.5 обозначен как африканская модель.

Из всех сценариев пучка «Вялая Россия» данный представляется наиболее вероятным, поскольку власть, не проявляющая ни силы, ни эффективности, максимально подвержена влиянию со стороны бизнеса.

Политическое обеспечение данного сценария будет осуществляться через создаваемые бизнесом «клубы влияния», стоящие за финансируемыми ими партиями. Не менее вероятным может быть «японский сценарий». При нем основные «захватчики» договариваются о создании почти монопольно властвующей партии, финансируемой и контролируемой бизнесом. Эта партия, не зависимо от формулы политического режима (президентская или парламентская республика), обеспечивает стабильность условий консенсуса, преемственность курса и стабильность даже при сохранении некоторых основ политической конкуренции. Не запрещаются другие партии, которые будут играть роль прилипал при акуле. Будут практиковаться жесткие связки «политик - бизнесмен (бизнес)», как это было, например, в США в конце XIX – начале XX века.

Этот сценарий не требует серьезных конституционных изменений.

Экономическое обеспечение сценария мало отличается от того, что обозначено в предшествующем случае. Понятно, что при сохранении основных негативных сторон нынешней ситуации преимущество имеют высоко прибыльные экспортно-ориентированные отрасли: нефте-газодобыча, металлургия, торговля оружием. Именно эти отрасли будут формировать пул окончательного захвата государства. Естественно, что это скажется угнетающе на остальных отраслях, поскольку «захватчики» будут создавать налоговое, таможенное и тарифное регулирование, благоприятное для их бизнеса, но не приемлемое для остального бизнеса.

Идеологическое обеспечение данного сценария не играет такого значения, как в предыдущем случае, поскольку не предусматривается видимых существенных изменений в политической системе и в экономике. Возможно, что для компенсации явного влияния бизнеса на принятие политических решений будут вбрасываться идеологические разработки на тему «социального партнерства» и «ответственности бизнеса» наряду с широко рекламируемой благотворительностью.

Описываемой сценарий предусматривает, прежде всего, консенсус элит; при этом менее важен консенсус «по вертикали». В отсутствие привлекательной идеологии элиты вынуждены будут «покупать» лояльность силовых и правоохранительных структур. Наконец, победивший захват государства приведет к большому перетоку во власть, особенно на высший уровень, квалифицированных менеджеров из бизнеса, которые столкнуться с чрезвычайно низким уровнем «персонала» и бездарной организацией работы. По указанным причинам в данном сценарии нельзя исключать возможности ограниченных реформ государственной власти.

Эти реформы могут осуществляться по двум направлениям. Первое – реформирование правоохранительной системы, которое будет предусматривать дальнейшую специализацию при увеличении числа ведомств, общее сокращение численности, существенное повышение содержания (заработной платы) и других социальных гарантий, обширный взаимный контроль. Такая реформа позволит элите предохраниться от угрозы усиления влияния того или иного правоохранительного ведомства, наладит более или менее эффективную защиту частной собственности, но не решит проблемы взаимодействия власти и рядовых граждан.

Второе направление – некоторое наведение порядка на низшем и среднем уровнях бюрократии. Ограниченная административная реформа будет преследовать цели повышения исполнительной дисциплины и профессионализма, иными словами – совершенствование машины управления для целей правящей элиты. Возможны сокращение общей численности «аппарата» при повышении заработной платы, введение обязательной профессиональной аттестации, повышение контроля. Можно ожидать, что такая реформа будет иметь чисто технологический характер и не превратит государственную службу в публичную гражданскую службу.

Данный сценарий будет отличаться от других изменением структуры коррупции, характеризующимся следующими особенностями.

1.  Ограниченная административная реформа может привести к некоторому уменьшению административной коррупции и низовой коррупции. Реформы в силовых структурах и правоохранительных органах вместе со снижением накала политической борьбы приведут к снижению криминальной коррупции (п. 2.6). В силу указанных выше причин может снизиться общий уровень коррупции в ее бытовом понимании гражданами.

2.  В противовес этому будет поддерживаться весьма высокий уровень верхушечной коррупции. При этом будет возрастать величина потерь, которые будет нести экономика и политическая система из-за смещения целей политики, вызванного победившим захватом государства.

3.  Как ни банально это звучит, но необходимо напомнить, что в данном сценарии стратегия захвата государства победит стратегию захвата бизнеса. Однако в результате захват государства как разновидность коррупции претерпит существенные изменения. Агрессивные и затратные формы сменятся формами внутриклубного лоббирования, а взятки вместо разовых выплат приобретут формы «пенсионного содержания» бизнесом подопечных политиков.

Наиболее доходные и наименее рискованные места в описываемом сценарии будут концентрироваться во властных структурах, участвующих в формировании политики – в законодательных органах, в администрации Президента и в Правительстве на соответствующих постах, полномочия которых сопряжены с выработкой политики.

В зависимости от обстоятельств внешнего и внутреннего характера сценарии из пучка «Вялая Россия» могут длиться достаточно долго, вплоть до 2015 г. Однако рано или поздно их тупиковый характер проявится в жестоком кризисе, который, вероятнее всего, приведет к одному из сценариев из пучка «Диктатура».

5. Пучок сценариев «Мрачная Россия»

Понятием «диктатура» охватывается весьма широкий спектр политических режимов – от мягких плебисцитарных диктатур через опереточные однодневки до кровавых монстров вроде режимов Дювалье или Пол-Пота. Поэтому можно ожидать, что

и разнообразие сценариев может быть довольно велико.

В данном пучке сценариев мы, тем не менее, не рассматриваем ответвление «Возврат», поскольку, во-первых, основные черты коррупции и преобразований государственной службы при таком сценарии будут весьма близки тем, что описаны в п. 4.2. Во-вторых, такое сценарное сочетание представляется маловероятным, поскольку диктатуры весьма миролюбиво уживаются с различными уродливыми формами рыночной экономики.

Сценарии пучка диктатура хорошо корреспондируются с развилкой, порождаемой конфликтом между двумя стратегиями «Захват государства» и «Захват бизнеса». Если в случаях пучков «Вялая Россия» и «Smart Russia» исход борьбы решается в результате длительной позиционной войны, то в рассматриваемом случае диктатура часто выступает в качестве политического инструмента быстрой и решительной победы одной из стратегий.

Если стержнем сценариев «Вялая Россия» является консенсус элит, то сценарии данного пучка характеризуются победой одной элитной группы над остальными. В дальнейшем может происходить либо подавление побежденных, либо постоянное маневрирование между ними.

5.1.   Сценарий «Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – Азиатская модель» весьма распространен сегодня на постсоветском пространстве и обладает отчетливыми признаками. Кроме того, это единственный из сценариев, который предусматривает возможность эволюционной реализации. По многим характеристикам он близок рассматривавшемуся выше сценарию «Вялая Россия – Возврат»; более того, велики шансы перехода одного сценария в другой. К тому же, многие признаки описываемого сценария просматриваются в сегодняшних тенденциях.

Политическая основа сценария: постепенное видоизменение режима силами пришедшей к власти группы ради решения ключевой задачи – сохранения своей власти. Основной инструмент – использование административных ресурсов и аппарата государственного принуждения. Этот инструмент применяется, во-первых, для подавления или вытеснения политических конкурентов и, во-вторых, для захвата бизнеса и приобретения экономической основы стабильности нового режима.

Известные прецеденты подобного сценария предполагают формирование группы «захватчиков» на семейно-клановой основе. В условиях России более вероятным представляется появление такой группы, основанной на профессиональной, местнической или смешанной базе.

Новый режим стабилизируется, прибегая к законодательным и конституционным изменениям, обеспечивающим управляемость результатов выборов и несменяемость лидеров при сохранении внешних признаков демократии (выборы, парламентаризм и т.п.). Распространенный ход – референдум относительно продления сроков полномочий или переноса выборов. В итоге формируется режим, называемый в научной литературе «плебисцитарная диктатура». Это значит, что режим прибегает к процедурам легитимации, имеющим внешние признаки «всенародного голосования», для сохранения статус-кво, но реальная политическая конкуренция отсутствует.

Поскольку в рассматриваемом сценарии диктатура формируется постепенно, то этот процесс нуждается в таком ресурсе как время. Чтобы этого времени хватило на формирование нового режима, необходима экономическая база. Сейчас она имеется и будет сохраняться за счет экспорта, в первую очередь – энергоносителей. К тому же именно эти сферы бизнеса в первую очередь будут захвачены властью. Они не будут полностью национализированы, чтобы в зависимости от текущих потребностей власти можно было бы легко направлять получаемую ренту:

Ø     на личное обогащение;

Ø     на политические проекты;

Ø     в бюджет для гашения социальной напряженности.

Отсутствие (видимость) политической конкуренции приведет к тому, что интересы других отраслей бизнеса не будут иметь политического представительства и, следовательно, не будут учитываться. Это будет еще больше «перекашивать» экономику.

Главные тезисы идеологического обеспечения будут группироваться вокруг лозунга «сильного государства». Последовательная реализация этого направления в рамках постепенно устанавливаемой диктатуры будет включать:

Ø     восстановление превалирования общественных (читай – государственных) ценностей над частными, индивидуальными;

Ø     отождествление критики представителей власти с критикой государства;

Ø     культ героев, пожертвовавших собой ради общего блага (государства);

Ø     воспитание на примерах героев.

Сохранение видимости деятельности демократических институтов будет сочетаться с продолжением контактов с Западом в силу, как минимум, в силу зависимости от их рынков потребления нашего экспорта и импорта в Россию технологического оборудования и товаров народного потребления. Не исключено, что Запад будет нуждаться в России как в долговременной тыловой зоне тлеющего конфликта с исламским миром. Это значит, что открытой цензуры вводиться не будет, но будет осуществляться жесткая селекция СМИ при дифференцированном отношении к ним в зависимости от их позиции по отношению к государству (читай – конкретным органам власти и их представителям). Исчерпывающе это отношение к СМИ выразил в 1941 г. Адольф Гитлер: «… то, что называется свободой печати, вовсе не означает, что печать свободна, а что некоторые властители свободны направлять ее по собственному усмотрению для обеспечения поддержки их собственных интересов, и если понадобится, в противовес интересам государства… Сегодня журналист уже знает, что он не просто писака, а человек, на которого возложена священная миссия защиты высочайших государственных интересов»[11].

Любой режим подобного типа апеллирует к народу, а потому активно занимается рекламированием себя, часто превращая это в единственно реальную деятельность. Однако реклама должна базироваться на имитации какой-то содержательной активности, например – реформ. Вполне вероятно, что среди таковых окажется и реформа государственной службы. Однако наверняка она будет поверхностной, поскольку спокойствие и стабильность такого режима ему гораздо важнее коренных преобразований, способных вызвать гнев и сопротивление той самой бюрократии, которая является оплотом данного режима.

Второе распространенное направление имитационной активности – борьба с коррупцией – будет применяться для достижения двух целей. Первая – реклама режима, демонстрирующего народу свою «честность, принципиальность и решительность». Вторая задача – борьба за овладение теми или иными сегментами бизнеса. По этой причине коррупция будет отождествляться с «экономической преступностью», а главными обвиняемыми будут выступать представители крупного бизнеса («воры и мироеды»). Представители бюрократии будут редко попадать на скамью подсудимых: только тогда, когда понадобится приструнить политических оппонентов или зарвавшихся бюрократов («показательные порки»). Пребывание во власти станет самым доходным и наименее рискованным бизнесом.

Будут изменяться объем и структура коррупции. Общий ее объем будет расти в силу доминирующего положения бюрократии, закрытости власти  и отсутствия реальной политической конкуренции. Однако это будет происходить на фоне уменьшения такого вида коррупции как захват государства в силу поражения части элиты, являющейся носителем этой стратегии поведения, и уменьшения криминальной коррупции, поскольку победа стратегии захвата бизнеса обеспечит политиков и бюрократию средствами, уводимыми из легального бизнеса. Как и в описанном выше случае, в этом виде коррупции будут видоизменяться коррупционные сети. Их связь с политиками и крупными бюрократами будет ослабляться. Но сама эта разновидность коррупции не исчезнет, оставаясь кормушкой для «правоохранительной бюрократии». Общий рост коррупции будет происходить за счет низовой и административной коррупции.

 

5.2.   Сценарий «Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – Латиноамериканская модель» характеризуется тем, что в этом варианте первичным является перехват власти узкой группой элиты, обычно военными. Такие события происходят, как правило, в виде реакции на слабость и разложение власти, не способной справляться ни с текущими задачами, ни с кризисными ситуациями.

Перехват власти может происходить легитимными средствами через выборы на фоне морального кризиса действующего режима. Часто в подобной ситуации за плечами военных стоят представители отдельных сегментов крупного бизнеса, которые после победы диктатуры становятся первыми ее жертвами. В случае серьезного кризиса действующего режима возможен не легитимный военный переворот, осуществляемый военными, как правило, по собственной инициативе. В отдельных случаях военные перевороты инспирируются крупным бизнесом вслед за победой на выборах левых сил (Испания, Чили и т.п.).

Политическое обеспечение такого режима незамысловато – сила.

Идеологическое обоснование применения силы в тех или иных масштабах ищется в провалах и грехах предшествующего режима («наведение порядка»). Часто лозунгом побеждающей диктатуры становится борьба с коррупцией. Именно лозунг борьбы с коррумпированной Веймарской республикой был начертан на предвыборных знаменах Гитлера, когда он шел к власти вполне легитимным путем.

Диктатура победившей силы проявляет свою слабость в неумении осуществлять гражданскую власть, в полном непонимании целей и задач жизни, располагающейся за пределами военных городков. С другой стороны, наличествует, индуцированная службой в рамках устава, вера в единственно правильную доктрину. Поэтому выход из положения ищется новой военной властью в подборе и привлечении команды гражданских специалистов – носителей модной на данный момент доктрины. Такой команде предоставляется возможность инициативы и поддержка при реализации своей доктрины в рамках связанного с ней коридора, за пределами которого – безраздельная власть диктаторского режима. В качестве подобной доктрины могут выступать антикоммунизм (режим Стресснера, Парагвай), модная экономическая теория (режим Пиночета, Чили), вечно молодое марксистское учение (режим Пол-Пота, Камбоджа) и так далее.

Можно предположить, что в нынешних условиях такой модной доктриной может стать административная реформа. Это обусловлено рядом причин, совокупное действие которых повышает вероятность реализации такого прогноза. Вот они:

Ø     административная реформа корреспондируется с идеей «наведения порядка»;

Ø     объектом реформирования становится объект критики – разложившаяся бюрократия (точнее – ее гражданская часть);

Ø     термин «governance» является сейчас одним из самых модных вместе с многочисленными концепциями совершенствования governance;

Ø     с термином governance современные теории связывают феномен коррупции, а борьба с коррупцией с высокой вероятностью будет одним из лозунгов рассматриваемого режима.

Таким образом, можно с достаточными основаниями предположить, что именно под административную реформу генералы будут приглашать команду гражданских экспертов.

У этой активности будет одно серьезное ограничение и один серьезный дефект, обрекающие всю затею на неудачу.

Поскольку, во-первых, верхушку административной пирамиды будут занимать военные («командармы»), то любые административные реформы будут иметь «вертикальное» ограничение. Т.е. они не будут задевать верхушку новой политико-административной власти.

Во-вторых, реформирование управления эффективно постольку, поскольку оно повышает эффективность функционирования сфер жизни, подлежащих управлению (экономика, социальная сфера и т.п.). В то же время, за пределами административных коридоров, подлежащих реформированию, располагается огромная сфера, подконтрольная исключительно диктатуре. Но административная реформа может быть эффективной, если только к ней сводятся основные проблемы, как в США во время первого президентского срока Клинтона, когда под руководством Гора осуществлялась административная реформа. В случае России это не выполняется, и административная реформа обязана сопрягаться с другими реформами, с определенными принципами политической жизни, активностью гражданского общества и т.п. Очевидно, что в условиях рассматриваемого режима это нереально, а значит сама по себе административная реформа, каково бы ни было ее содержание, не даст положительного эффекта.

Эта неудача может быть чревата двумя последствиями. Первое – наиболее вероятное: одна реформа будет сменяться другой, будут следовать неудачи, бюрократия будет деморализовываться, управление – рассыпаться, режим – слабеть и загнивать, что, в конце концов, станет одной из причин его краха. (Впрочем, это может произойти и после 2015 г.).

Второй вариант – режим, прежде всего, в лице своего лидера, реально осознает причины неудач и сам начнет преобразования, выводящие на последний из сценариев – «Smart Russia». Именно здесь важна личность лидера, который ради процветания страны в состоянии пойти на преобразования, ограничивающие его власть или, даже, отлучающие его от власти (как это было с Пиночетом). Понятно, что такой вариант не представляется особо вероятным.

Борьба с коррупцией при описываемом режиме в условиях перемежающихся и малоэффективных административных реформ может приводить к интересному феномену: перераспределению рынка коррупционных услуг. Это может быть сопряжено с относительным подавлением низовой и криминальной коррупции, при котором административная коррупция ползет вверх по административной пирамиде, укрупняется и лучше маскируется. Это может выдаваться даже за победу над коррупцией.

Одновременно с постепенным загниванием диктаторского режима будет происходить резкое усиление верхушечной коррупции, что очень свойственно подобным режимам. Гитлеровская Германия к моменту своего краха была коррумпирована невероятно. Причем, чем выше уровень, тем больше коррупция. Режим Стресснера превратился в бандитский, когда главными бандитами были правящие бригадные генералы. Занимаясь контрабандой автомобилей в Парагвай, они провели закон, согласно которому был введен прямой запрет на ввоз автомобилей в страну, которая их не производила. В результате доходы от контрабанды резко возросли. Резкое возрастание верхушечной коррупции становится одним из факторов краха режима.

 

5.3.   Сценарий «Мрачная Россия – Победа захвата государства» относится к числу наиболее динамичных и конфликтных. Это обусловлено тем, что в нем разрешение накапливающихся проблем и конфликтов происходит за счет подавления одной элитной группы остальных. Временное равновесие не является устойчивым и систематически нарушается. Если в сценарии «Вялая Россия – Захват государства» (п. 4.3) захват государства крупным бизнесом осуществляется постепенно и в результате консенсуса элит, то в данном сценарии это происходит быстро, в результате социально-экономических потрясений.

Толчком к развитию подобного сценария может стать социальная нестабильность, резко увеличивающая возможность левого реванша. В этих условиях возникают угрозы интересам крупного бизнеса, что подталкивает его представителей к резким действиям. Смена политического режима может осуществиться в результате военного переворота, в котором крупный бизнес и генералитет выступают в качестве партнеров. Однако в отличие от сценария «Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – Латиноамериканская модель», лидирующее положение бизнеса в этом партнерстве сохраняется.

В условиях ослабевшего политического режима, приведшего страну к социальному кризису, возможен и легитимный сценарий, в котором крупный бизнес, выступающий в роли теневого кингмейкера, предлагает обществу на выборах «сильную руку» в лице популярного генерала. Для бизнеса этот вариант также является защитой от угрозы левого реванша.

Политической основой устанавливаемого нового режима, как и в случае сценария «Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса – Латиноамериканская модель», является опора на армию и другие силовые структуры. Другое отличие от упомянутого сценария состоит в том, что определение политики будет находиться в руках крупного бизнеса.

Тот факт, что возникающий режим сразу становится диктаторским, независимо от способа обретения власти, определяется следующими обстоятельствами:

Ø     весьма неустойчивая социально-политическая ситуация, резкий рост протестной активности;

Ø     готовность общества принять «сильную власть», «твердую руку»;

Ø     распространенность в среде крупного бизнеса и близких ему квазилиберальных политических кругах убеждения в том, что ради ускорения либеральных преобразований можно «на время» пожертвовать демократией в сфере политики;

Ø     склонность к переносу на новое поприще успешного опыта в другой сфере в данном случае будет подталкивать бизнес к искушению применять в управление страной опыт управления корпорациями[12].

Может быть, именно здесь будет целесообразно упомянуть, что на первых порах решения, принимаемые новым политическим режимом после прихода к власти, могут быть побуждаемы вполне добросовестными соображениями. Трудно представить, но так бывает. Хотя бы потому, что любому человеку свойственно времени от времени «быть хорошим» или делать то, что, по его мнению, побудит других считать его хорошим. Особо это свойственно людям, попадающим в сферу общественного внимания (еще раз напоминаем – на первых порах). Однако дальнейшее поведение в меньшей определяется личной мотивацией, и в большей степени – обстоятельствами.

В рассматриваемом сценарии первым из таких обстоятельств является эксклюзивность и закрытость отношений узкой части крупного бизнеса с властью, этой частью фактически сконструированной. Соблазн использования этой ситуации вместе с благоприятными условиями для извлечения личной выгоды многократно превышают неубедительную искренность первых благородных побуждений[13].

Сценарий «Мрачная Россия – Победа захвата государства» многими своими чертами повторяет некоторые из перечисленных выше сценариев. Это касается как политического, так и экономического обеспечения режима. То же самое относится к попыткам идеологического обеспечения на основе идей «социального партнерства». Но есть еще одно обстоятельство, которое для данного сценария может оказать специфическим, хотя нельзя исключать, что оно может проявить себя и в других сценариях.

Выше, в разделе 1.3, говорилось о коррупции, порождаемой столкновением стратегий поведения двух социальных групп – крупного бизнеса и представителей власти (захват государства и захват бизнеса). Однако нельзя сбрасывать со счетов возможность существенного проявления интересов третьей группы – криминалитета, готового не только вмешаться в это противостояние в качестве третьей силы, но и одержать победу.

Нынешняя ситуация в стране уже содержит предпосылки для такого развития событий. Во-первых, преступностью контролируется существенная часть бизнеса (по некоторым оценкам – более половины). Следует заметить к тому же, что чем прибыльнее бизнес, чем в большей степени он замешан на теневых схемах и коррупционных связях с властью, тем больше вероятность его попадания под контроль преступности, умеющей эффективно применять не только запугивание, но и шантаж

Во-вторых, отмеченная выше в п. 2.6 тенденция усиления криминальной коррупции не только ставит преступность под теневой контроль правоохранительных органов, но, одновременно, формирует зависимость чиновников правоохранительных органов от криминалитета. И здесь механизм шантажа может работать вполне успешно.

В-третьих, вполне отчетливо видна тенденция проникновения криминалитета непосредственно во власть. До сих пор она проявлялась либо в попытках политической легализации отдельных представителей преступного мира, зачастую основанных на индивидуальных усилиях, либо в распространении системы «представителей» – политиков, попадающих под влияние преступных группировок либо делегируемых ими во власть.

Однако в последнее время наметилась новая тенденция – планирование массированного внедрения во власть. По данным, которыми располагают эксперты Национального антикоррупционного комитета, организованные преступные группы, занятые незаконным оборотом наркотиков, запланировали использование очень больших сумм на внедрение во власть на разных уровнях своих представителей[14].

Легко сформулировать «основной закон политического противостояния с криминалитетом»:

У государства возможность одержать победу над криминалитетом в борьбе за политическую власть остается только на поле правовых отношений. Чем менее легитимна борьба за власть, тем больше шансов на победу у этой третьей силы, ибо ее власть, технологические навыки, субкультура располагаются именно вне зоны права[15].

Из этого легко выводятся различные следствия. В частности: «Чем менее легитимно противостояние между властью и бизнесом, тем больше шансов на успешное вмешательство в это противоборство криминалитета». Или: «Чем менее легитимны правила политической конкуренции, тем больше шансов, что ими успешно воспользуется криминалитет».

Теперь попробуем представить себе, что будет, если в результате нелегитимного политического переворота диктатуру установят политики, «крышующие» бандитов и бизнесмены, которых «крышуют» те же бандиты? Ответ ясен: последние призовут первых и вторых «забить стрелку» и скажут: «Все, ребята, дальше мы разберемся сами».

Интересно, что граждане в основной своей массе, не вздрогнув, примут такую смену декораций. На это указывают результаты выборов, в которых принимали участие представители преступного мира. Яркий пример – город передовой промышленности и технической интеллигенции Нижний Новгород. Проиграют в этой борьбе не граждане, которым все равно, кто держит власть, занятые бизнесом чиновники, связанные с преступностью бизнесмены или преступники, стремящиеся стать бизнесменами и политиками. Проиграют легальная власть и легальный бизнес.

Итак, нельзя исключать, что рассматриваемый сценарий может быть сопряжен с тем, что контроль над политической властью получит криминалитет. Тем самым данный сценарий совпадет с латиноамериканской разновидностью.

Заведомая нелегитимность и даже криминализированность нового политического режима создаст условия для части политической элиты, в которых они начнут искать возможность перехвата власти. Легко представить себе, ибо это не раз происходило в разных странах, заговор группы генералов, поддержанных оттесненными от «кормушки» бизнесменами, в результате успешного осуществления которого одна диктатура сменяется другой. В частности латиноамериканский вариант диктатуры может трансформироваться в африканский.

Борьба между различными группировками за установление диктатуры нелегитимными средствами не только отменит легальную и открытую политическую конкуренцию. Враждующим группировкам будет не до каких-либо реформ, а тема коррупции сменится темой преступности. В то же время коррупция возрастет. Главной причиной тому будет нестабильность, которая стимулирует краткосрочные стратегии поведения, нацеленные на получение быстрой выгоды любыми средствами.

В такой большой стране как Россия трудно представить себе длительный цикл смены диктатур. Более вероятно, что из этого сценария есть два выхода. Первый – распад страны. Второй – переход к сценарию «Smart Russia».

 

*  *  *

 

Мы рассмотрели различные сценарии, которые оцениваются нами как негативные. Их реализация сопряжена с различными изменениями структуры коррупции. Это не удивительно, ибо различные политические режимы, доминирование различных элитных групп модифицируют общественные отношения, в том числе – коррупционные отношения. Все наши оценки этих структурных изменений коррупции сведены в таблицу, которая приведена ниже.

 


Таблица 3. Изменения в уровне и структуре коррупции при реализации различных сценариев

 

Сценарии

Различные стороны коррупции

Общий уровень коррупции

Админи-стративная коррупция

Низовая и верхушечная коррупция

Криминальная коррупция

Захват государства и бизнеса

Вялая Россия

Возврат

 

Возрастает

Возрастает

Преобладает низовая коррупция

Уменьшается

Отсутствуют

Победа захвата государства

Без особых изменений

Несколько уменьшается

Преобладает верхушечная коррупция

Видоизме-няется

Победа захвата

государства

Мрачная Россия

Победа захвата бизнеса – Азиатская модель

Возрастает

Возрастает

Возрастает

Видоизме-няется

Победа и рост захвата бизнеса

Победа захвата бизнеса – Латиноамериканская модель

Без особых изменений

Несколько уменьшается

Низовая умень-шается, растет верхушечная

Несколько уменьшается

Победа захвата бизнеса

Победа захвата

государства

Возрастает

Возрастает

Без особых изменений

Возрастает

Победа и рост захвата

государства

 

 

 


6. «Smart Russia» Scenario

6.1. Главная проблема сценария «Smart Russia» - трудность его реализации. Как видно из всего текста, данный сценарий, единственно    позитивный,    противостоит   множеству   негативных

 

сценариев. Естественно, что если сопоставлять вероят-ность двух сценариев – данного благоприятного и неблагоприятного, образо-ванного композицией отдель-ных рассмотренных выше сценариев, то благоприятный видится как существенно менее вероятный.

Закономерно возникает вопрос – при каких условиях он может реализоваться. Если отталкиваться от данного момента, то можно

рассмотреть две возможности.

Первая возможность, более вероятная из двух, состоит в стихийном формировании консенсуса относительно необходимости установления демократического режима, как соответствующего общим интересам. Термин «интересы» тут ключевой, поскольку до сих пор демократия рассматривалась у нас как категория морально-политическая, а не функциональная. Сложности, сопряженные с построением демократического режима, породили именно моральное разочарование и стимулировали поиск альтернатив.

Между тем, демократия обладает рядом чисто функциональных свойств, которые могут соответствовать интересам элит. Прежде всего, различные сценарии, рассматривавшиеся здесь, можно сравнить по тому, каким элитным интересам они соответствуют по степени долгосрочности и степени общности этих интересов. Это сравнение приведено в следующей таблице.

Таблица 3. Соответствие между сценариями и элитными интересами

Сценарий

Степень долгосрочности интересов

Степень общности интересов

Вялая Россия – Возврат

Краткосрочные интересы минимизации потерь

 

Широкий элитный консенсус (сговор)

Вялая Россия – Захват государства

 

 

Краткосрочные интересы максимизации выигрыша

Мрачная Россия – Победа захвата бизнеса

 

Победа узких интересов

Мрачная Россия – Победа захвата государства

Smart Russia

Долгосрочные интересы минимизации потерь

Широкий элитный консенсус

Итак, демократия поддерживается широким элитным консенсусом вокруг долгосрочных интересов, минимизирующих обобщенные потери элитных групп. Понятно, что потери и выигрыши сопряжены здесь с различными способами разрешения накапливающихся неизбежных противоречий и конфликтов. Если первый из указанных сценариев сопряжен с попыткой просто уйти от необходимости разрешать противоречия, если следующие три сценария основаны на разрешении конфликта посредством победы одной из элитных групп, то по иному обстоит с демократией. Она основана на общем долгосрочном консенсусе вокруг правил разрешения конфликтов и согласования противоречивых интересов.

Результат такого консенсуса приводит к другим важным результатам, обеспечивающим долгосрочные элитные интересы. Демократические механизмы позволяют осуществлять смены политического курса без общественных потрясений. Ротации властных элит, сопровождающие смены курсов, не грозят жизненным интересам их представителей.

То же касается бизнеса. В частности, рано или поздно приходит осознание, что эффективное корпоративное управление нереализуемо вне соответствующей правовой среды. А та, в свою очередь, обеспечивается демократическим политическим режимом.

Следует отметить, что здесь не рассматриваются те стороны демократии, которые связаны с обеспечением общественных интересов – адаптивность, а потому долгосрочная эффективность в обеспечении развития; возможность общественного участия в управлении и т.п. Это обусловлено, прежде всего, тем прискорбным обстоятельством, что возникновение и укоренение демократии у нас в стране в течение срока, соответствующего одному поколению, будет зависеть прежде всего от элит. Кроме того, про демократию можно сказать, что она устойчива, поскольку эффективна. Но появляется она не потому, что эффективна (это проявляется не сразу), а потому, что выгодна, соответствует элитным интересам.

Центральный вопрос – что может заставить элиты осознать те выгоды, которые предоставляет им демократия. Выбор между ней и возможными альтернативами – это, как мы видели, выбор между долгосрочными наименьшими потерями для всех и краткосрочной выгодой для немногих. В обстоятельствах, которые воспринимаются как не сулящие потрясений, вторая стратегия индивидуально более привлекательна, что уменьшает шансы демократии. Отсюда же следует, что любое движение к демократии становится существенно более вероятным в моменты кризисных потрясений, когда главным мотивом поведения элит становится страх. Можно сослаться лишь на два исторических примера из новой истории. Первый – страх, порожденный «культурной революцией», подвигнувший политическую элиту Китая на экономические реформы. Второй – кризис системы в СССР, выдвинувший наверх типаж, подобный М.Горбачеву, и приведший к первым шагам в сторону демократии.

Таким образом, есть основания утверждать, что в рассматриваемом варианте стихийное установление демократии в России будет происходить (да и происходит уже) через череду кризисов. В частности, рассматривавшиеся выше сценарии, доходя до своих неизбежных тупиков и порождая кризисы, могут подталкивать к поиску выхода, приводящего к демократическому консенсусу. Но отсюда следует еще один важный вывод: в долгосрочной перспективе сценарий «Smart Russia» становится более вероятным, при том условии, что до того, как начнется его реализация, кризисы, повышающие его вероятность, не уничтожат страну.

Указанное обстоятельство, совокупно с замечаниями относительно взаимодействия между сценариями, приведенными выше, могут быть сведены вместе и составить картину наиболее вероятных переходов между сценариями. Эта картина представлена на приведенном ниже рисунке.

Вторая возможность перехода к сценарию «Smart Russia», на наш взгляд, менее вероятная, базируется на целенаправленных усилиях верховной власти в лице Президента и его соратников. Сколько бы ни принижалась роль личности в истории, но если эта личность осознает общественные интересы, ясно видит проблемы, их причины и способы решения, умеет использовать силу общественных процессов (как говорят в электротехнике, сильные токи переключаются с помощью слабых), то он может оказаться адекватным историческим задачам и сам стать «исторической силой».

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Рисунок 5. Диаграмма наиболее вероятных переходов между различными сценариями. Направление стрелок задает направление преемственности сценариев, толщина стрелок – вероятность перехода

 

5.2. Сценарий «Smart Russia» потребует от властей проведения комплексной и постоянной антикоррупционной политики, которая заключается в разработке и осуществлении разносторонних и последовательных мер по устранению (минимизации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни. Учитывая, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться и мимикрировать, со временем будет сформирована антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества.

Антикоррупционная политика, нетрудно заметить, способна выполнять двойную роль: во-первых, создавать барьеры перед возможностью распространения коррупции, поддерживать «антикоррупционный тонус» в государственном аппарате и обществе; и, во-вторых, продуцировать и развивать демократические институты, в т.ч. институты гражданского контроля.

В самом общем виде антикоррупционная политика, в случае реализации сценария «Smart Russia», может предполагать:

-        ограничение условий, благоприятствующих проникновению криминальных элементов в законодательную власть и их влиянию на принятие законов;

-        обеспечение большей структурированности, прозрачности и подконтрольности органов исполнительной власти; изменение принципов государственной (публичной гражданской) службы;

-        создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

-        укрепление судебной власти, обеспечение доступного и эффективного правосудия;

-        законодательное установление контроля за динамикой имущественного положения депутатов и чиновников;

-        декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда социальных и правовых услуг институтам гражданского общества (при обеспечении законодательного механизма их ответственности);

-        разграничение контролирующих государственных, муниципальных органов и органов, предоставляющих услуги;

-        совершенствование полицейской системы;

-        формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан;

-        государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность;

-        привлечение частного сектора (через ассоциации малого и среднего бизнеса, отраслевые союзы предпринимателей и проч.) к участию в отдельных антикоррупционных программах и в антикоррупционной государственной политике;

-        приближение к международным стандартам национального законодательства, регулирующего государственное присутствие в экономике;

-        заключение со странами-партнерами по экономическим связям соглашений об отказе от коррупции как средства конкуренции и имплементация в национальном законодательстве соответствующих принципов;

-        введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законодательство которых не препятствует использованию взяток;

-        налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп чиновников);

-        унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц).

Даже из этого далеко не полного перечня направлений и мер можно видеть, насколько широка сфера антикоррупционной политики. Но главным звеном в ней является все-таки административная реформа. Нереформированность государственного аппарата (аппарата в широком смысле этого слова: не только чиновничества в системе исполнительной власти, но и всех государственных и муниципальных органов, их должностных лиц, взятых вместе с их функциями и полномочиями) остается системным фактором, препятствующим модернизации страны.

Если рассматривать эту проблему с самых общих позиций, можно утверждать, что парадигма деятельности государственного аппарата не соответствует (если не сказать, противоречит) парадигме развития, заложенной в Конституции РФ.

Во-первых, Конституция, если можно так сказать, антропоцентрична. Государственный же аппарат и структурно, и функционально, и ментально остается настроенным иерархично, ориентированным на «иерарха».

Во-вторых, Конституция либеральна, т.е. предполагает и «приглашает» гражданина к свободному и ответственному проявлению своих способностей, к самостоятельности, в том числе в области защиты своих прав и законных интересов. Государственный же аппарат постоянно воспроизводит философию запретов или разрешений.

В-третьих, Конституция несет в себе идею господства права (не путать с господством, или «диктатурой» закона). Она вобрала в себя все современные принципы жизни, лежащие в основе правового государства. Государственный же аппарат продолжает исповедовать философию управления посредством команд. Не случайно идеология «вертикали власти» была воспринята государственным аппаратом не просто положительно, но и как некий вдохновляющий символ.

Таким образом, административная реформа в постсоветской России в корне отличается (точнее, должна отличаться) от административных реформ, проводимых в США, Великобритании, Японии и им подобных странах. Например, последняя административная реформа в Японии, начатая в 2001 году Премьером Ё. Мори и имеющая, по его словам, «историческое значение», предполагает лишь «углубление ведущей роли Премьер-министра и Кабинета министров», «реструктуризацию правительства», «введение независимых административных организаций» и «сокращение административных работников».

Другими словами, административная реформа в России должна быть гораздо масштабнее, радикальнее и богаче по содержанию преобразований, ибо стартовые условия (состояние российской системы власти) совершенно иные, нежели в странах с укоренившимися институтами демократии и рыночной экономики.

Выше уже говорилось, что проведение административной реформы возможно и при сценарии «Вялая Россия» (подсценарий «Захват государства»). Но при таком сценарии это будет квазиреформа, ограничивающаяся мерами по повышению исполнительной дисциплины, т.е. подстройкой машины управления для целей правящей элиты. Фактически такая «реформа» будет проводиться в рамках иерархической парадигмы как более привычной и не влекущей за собой оппозицию Президенту со стороны аппарата. Индикатором развития по данному сценарию будет реформа государственной службы, в основу которой окажется положена, например, реанимация Табели о рангах, пусть даже в модернизированном виде, это будет означать, что прорыва в преобразовании государственного аппарата не предвидится. И, наоборот, если речь пойдет о внедрении системы «merit system»[16], это будет означать победу тех сил в окружении Президента, которые понимают значение и роль создания современной публичной гражданской службы.

Разумеется, полноценная административная реформа не может быть ограничена лишь реформой государственной службы. Она включает в себя следующие направления.

Первое. Формирование политически самостоятельного и ответственного Правительства (см. об этом подробнее в записке о сценариях конституционного развития).

Второе. Преодоление остатков командной системы управления. Суть этого направления – внедрение в практику государственного управления (в широком смысле) принципа, который можно назвать «строгое соблюдение компетенции». Речь идет, во-первых, о необходимости более строгого и четкого определения круга ведения и полномочий для каждой государственной структуры. А, во-вторых, о создании условий, при которых каждый орган или самостоятельное должностное действует в рамках своей компетенции автоматически, не запрашивая на то согласие иного органа или «вышестоящей инстанции». В такой парадигме неприменение своих полномочий тем или иным органом, его бездействие должно приравниваться к нарушению своей компетенции. Вообще формула «такой-то орган имеет право» в законодательстве должна быть, скорее исключением, нежели правилом. Образцом органа, действующего таким образом, является, например, суд любой инстанции, чья компетенция исчерпывающе описывается в зависимости от характера дела Законом о Конституционном суде, Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным или Арбитражно-процессуальным кодексами.

Третье. Создание каналов реального гражданского влияния на власть. В рамках этого направления должна быть законодательно и организационно-технически обеспечены, в частности: информационная прозрачность процесса выработки властных актов; обязательность в определенных случаях независимой экспертизы; формы гражданского контроля за деятельностью органов исполнительной власти; обязательность публичных мотивированных реакций при обращении структур гражданского общества в органы исполнительной власти и при критических публикациях в СМИ.

Данное направление реформаторских усилий является одним из главных условия для того, чтобы у власти начали появляться эффективные и влиятельные партнеры из среды институтов гражданского общества. Практика показывает, что верховная власть не в состоянии в одиночку решить такие проблемы как реформирование бюрократии и ограничение коррупции. Между тем использование общественной энергии – колоссальный ресурс. Понятно, что и представители бизнеса, и рядовые граждане – более всех заинтересованы в эффективности государства, а значит – и в решении указанных проблем. Наконец, один из самых важных соратников власти – независимая пресса. Один из очевидных аргументов состоит в том, что контрольные государственные структуры сами являются частью бюрократии, подлежащей реформированию. Значит, только независимая пресса в состоянии обеспечить верховную власть информацией об адекватности ее реформистских усилий.

Четвертое. Перестройка принципов формирования системы исполнительной власти и структуры Правительства. Имеются в виду, в частности: переход к кабинетному принципу Правительства; усиление политической роли министров; ликвидация института «кустовых» вице-премьеров, а также межотраслевых департаментов аппарата Правительства; установление трехзвенной системы органов исполнительной власти с четким законодательным описанием критериев отнесения того или иного органа к конкретному виду (министерство, федеральная служба и федеральное агентство); ликвидация условий, создающих конфликт интересов в государственном органе, что, среди прочего, способствует коррупции.

Пятое. Приспособление системы управления к условиям федерализма. Речь идет, прежде всего, о децентрализации собственно исполнительно-распорядительной деятельности (предоставление существенно большей самостоятельности органам исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам совместного ведения) при усилении и более четком описании функций федерального центра по установлению общих правил (стандартов) и контролю за их соблюдением.

Шестое. Внедрение современных технологий управления. Среди них: законодательное введение обязательности аналитико-прогностической функции (стратегическое планирование); перевод многих обеспечительных подсистем на коммерческую основу; изменение подходов к ресурсному обеспечению государственных органов (в частности, отказ от квотного принципа, когда объем финансирования не основывается на ресурсных потребностях, возникающих в процессе разработки и реализации конкретных программ, выполнения закрепленных функций) и т.д.

Не требуется особого труда увидеть тесную связь всех названных направлений административной реформы с задачами системного противодействия коррупции. Об этом можно судить по Таблице 4. Разумеется, административная реформа проводится не в целях антикоррупционной борьбы. Главные ее задачи – адаптация государственного аппарата к потребностям демократического развития и повышение эффективности управленческой деятельности. Однако такого рода реформа неизбежно влечет за собой создание институтов, изменение статуса, функций и алгоритма действий «политической» и «карьерной» бюрократии, которые объективно приводят к существенному сужению объема условий, способствующих коррупции.

При реализации такой политики можно ожидать примерно следующую последовательность изменений. Сначала, по мере наведения порядка в сфере публичной политики и государственной службы, начнет уменьшаться удельный вес восточной коррупции (см. п. 1.2). Затем, в силу осознания опасности этой разновидности и концентрации внимания на этом направлении, будет уменьшаться криминальная коррупция. Затем последует очередь рутинной административной коррупции и низовой коррупции. Последней начнет уменьшаться верхушечная коррупция. Параллельно будут налаживаться легальные отношения между властью и бизнесом, что приведет к уменьшению захвата государства, которое будет замещаться лоббизмом, и захватом бизнеса, в силу отделения власти от экономки.

В заключение целесообразно вспомнить об изложенном выше в п. 1.4 представлении о коррупции как системном дефекте, энтропии государственного управления. Можно представить себе, что в описываемом сценарии противодействие коррупции будет не только рассматриваться как повышение эффективности управления, но и приводить к этому. В ответ будут откликаться повышением своей эффективности различные сферы жизни страны.

Сингапуру понадобилось примерно 20 лет, чтобы из страны, находящейся в числе наиболее коррумпированных, стать страной, находящейся в числе десяти наименее коррумпированных. Нужно быть готовыми к тому, что России на преодоление подобной дистанции понадобится больший срок. Но это единственный путь, который приведет нашу страну к величию и процветанию.

 

 


Таблица 4. Антикоррупционный эффект от реализации различных направлений административной реформы.

Направление административной реформы

Основное содержание преобразований

Антикоррупционный эффект

1. Формирование политичес-ки самостоятельного и ответственного Правительства

Переход к формированию Правительства на основе результатов парламентских (в Государственную Думу) выборов. Повышение политической роли министров

Ликвидируется основа для клановости и покупки правительствен-ных должностей. Снижается степень теневого влияния. Правитель-ство и стоящая за ним партия (партии) становятся заинтересован-ными в самоочистке от чиновников, дискредитирующих власть

2. Преодоление остатков командной системы управления

Внедрение принципа собственной компетенции. Создание условий для перехода от «пирамидальной» модели власти к модели правовой (управление не через людей, а через право)

Ликвидация административной зависимости «по вертикали», созда-ние гарантий от вмешательства кого бы то ни было во властные прерогативы, повышение степени собственной ответственности должностных лиц обусловливает разрыв коррупционных связей

3. Создание каналов реального гражданского влияния на власть

Независимая общественная экспертиза законопроектов и проектов иных нормативных актов. Прозрачность государственной деятельности. Осознание зависимости политической и должностной карьеры от репутации в обществе

Транспарентность уже сама по себе чрезвычайно сильно затрудняет коррупционную деятельность. А транспарентность, соединенная с гражданским контролем, с постоянным давлением гражданского общества на власть, обеспечивает существенное сужение возмож-ностей для коррупционных проявлений. В этих условиях начинает реально работать сила общественного мнения, выражаемая, прежде всего, через СМИ, а также через публичную оценку специализиро-ванных общественных антикоррупционных организаций

4. Перестройка принципов формирования системы исполнительной власти и структуры Правительства

Переход к кабинетному принципу организации и функционирования Правительства. Политическая ответственность министров. Ликвидация кураторства министерств со стороны вице-премьеров и ликвидация множественности вице-премьеров. Ликвидация межотраслевых департаментов аппарата Правительства, аппарат Правительства превращается в относительно компактный офис Премьер-министра. Сведение числа видов органов исполнительной власти к трем (министерство, федеральная служба, федеральное агентство) с точным законодательным установлением критериев отнесения органа к тому или иному виду. Ликвидация конфликта интересов в одном органе путем пересмотра функций органов исполнительной власти

Антикоррупционный эффект в данной сфере дают, прежде всего: ликвидация конфликта интересов (например, установление правил и одновременное предоставление услуг); структурная четкость, ведущая к большей ясности зон ответственности; зависимость политиков от общественного мнения в связи с причастностью чиновников к коррупционным скандалам и проч.

Направление административной реформы

Основное содержание преобразований

Антикоррупционный эффект

5. Приспособление системы управления к условиям федерализма

Децентрализация исполнительно-распорядительной деятельности при одновременной централизации нормоустановительной и контрольной деятельности по предметам совместного ведения. Это означает, что основной объем текущего управления с соответ-ствующими финансовыми и правовыми ресурсами сосредоточивается в субъектах Федерации. Но за центром остается выработка нормативно-правовых рамок, а также контроль за их соблюдением и применение мер ответственности в случае их нарушения

Понятно, что запутанная система взаимоотношений между центром и регионами является той «мутной водой», в которой хорошо «ловить рыбку» коррупционерам. Главный эффект на этом направлении появляется благодаря четко разграниченной компетенции с одновременным обеспечением ясности зоны и механизмов ответственности. Такой переход, однако, требует и существенной демократизации жизни в регионах, т.к. в противном случае децентрализация приведет к эффекту «феодальных баронов»

6. Модернизация государственной службы

Переход на систему «заслуг и достоинств». Обобщенно говоря, должностная карьера должна зависеть не от стажа, а от соответствия требованиям, предъявляемым обществом к современным чиновникам. Это, в частности, предполагает:

-  преимущественно конкурсный отбор;

-  гибкие и в меньшей степени, чем сейчас, ориен-тированные на иерархию механизмы формирования и обновления государственного аппарата;

-  строгую определенность должностных обязанностей;

-  наличие административных процедур;

-  возможность для занятия высоких должностей людьми, привлеченными из других сфер и не проходившими по ступеням должностной карьеры («политические назначенцы»);

-  обеспечение режима максимально возможной открытости госслужбы, превращения ее из службы “государевой” в службу действительно публичную;

-  рационализацию затрат на содержание госаппарата через кардинальное изменение соотношения прямых и косвенных материальных стимулов госслужащих в пользу увеличения удельного веса первых

Переориентация всей публичной гражданской службы на служение обществу (не призывами, а конкретными механизмами), а не служение «государю» и «сатрапам» с необходимостью меняет и общую психологию бюрократии. Служба, становясь престижным (не в теневом, а в публичном смысле) видом деятельности, перестает восприниматься как «кормление». Открытость службы, административные процедуры, гражданский контроль, политическая ответственность «патронов» и т.д. в комплексе составляют мощный антикоррупционный заслон

Направление административной реформы

Основное содержание преобразований

Антикоррупционный эффект

7. Внедрение современных технологий управления

Применение подходов в работе госаппарата, основанных на принципах современного менеджмента. Изменение подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов должны стать: содержание государственных служащих и затраты на информационное, научное обеспечение и проработку управленческих решений. Определение круга нынешних государственных функций, которые должны быть переданы негосударственным субъектам на конкурсной основе. Разработка новых принципов и пропорций финансирования органов власти. Консолидация в бюджет внебюджетных источников финансирования органов государственной власти

На данном направлении антикоррупционный эффект создают опять-таки открытость (прозрачность) государственной деятельности; освобождение от функций, который могут выполняться негосударственными структурами; упорядочение финансирования государственной деятельности

 


*          *          *

Представляется, что данная сценарная разработка может служить основой для политического планирования, которое – в соответствии с заявленной выше концепцией прогнозирования – позволяет устанавливать связи между сегодняшними (завтрашними, послезавтрашними и т.д.) действиями (бездействием) и шансами на реализацию негативных и позитивных сценариев.

 

*          *          *

 

Доклад подготовлен в Фонде ИНДЕМ авторским коллективом в составе: М.А.Краснов, Г.А.Сатаров, М.А.Федотов в сентябре-октябре 2001 г.



[1] См. подробнее в работе: «Россия и коррупция: кто кого». - Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва, 1998 (http://www.anti-corr.ru/an_study.shtm)

[2] Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies (World Bank Policy Research Working Paper 2444) September 2000. –  J. Hellman, G. Jones, and D. Kaufmann

[3] Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад. - Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ). Москва, 2001 (http://www.anti-corr.ru/an_study.shtm)

[4] Обоснование этой трактовки коррупции подробно изложено в цитированной выше работе «Разнообразие стран и разнообразие коррупции»

[5] Наш доклад иллюстрирован открытками, заимствованными в сети Интернет по адресу: http://cards.yandex.ru/

[6] См. «Разнообразие стран и разнообразие коррупции»

[7] Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption, and Influence in Transition Economies (World Bank Policy Research Working Paper 2444) September 2000 • J. Hellman, G. Jones, and D. Kaufmann

[8] Материалы Heritage Foundation на официальном сайте www.heritage.org. Methodology: Factors of the Index of Economic Freedom by William W. Beach and Gerald P. O'Driscoll, Jr.

[9] Aggregating Governance Indicators (World Bank Policy Research Working Paper 2195) October 1999 • D. Kaufmann, A. Kraay, and P. Zoido-Lobatón

[10] Материалы Freedom House на официальном сайте www.freedomhouse.org. “Explanatory Notes” Charles Graybow

[11] Цитируется по: Р.Э.Герцштейн. «Война, которую выиграл Гитлер». Смоленск, «Русич», 1996. Стр. 40-41.

[12] Интересно, что последняя «опция» есть лишь повторение попытки большевиков подходить к государству как к большой фабрике. Кроме того, современное корпоративное управление отличается противоположной тенденцией – использованием в управлении корпорациями современных принципов управления государством; пример – федеративные подходы.

[13] Здесь уместно вспомнить слова одного из величайших коррупционеров в истории западной цивилизации Талейрана: «Бойтесь первых движений души – они самые благородные».

[14] Здесь использованы внутренние информационно-аналитические материалы Национального антикоррупционного комитета.

[15] Подчеркнем, что речь здесь идет не о борьбе с преступностью, а о борьбе с преступностью за власть.

[16] Этот термин может быть переведен на русский язык только весьма громоздко, в силу отсутствия в российской практике того, что подразумевает этот термин: «Система продвижения на основе профессиональных заслуг и личных качеств». Интересно, что точно также невозможно кратко перевести на русский язык еще один термин, характеризующий основной принцип государственной службы, скажем, в Англии – «integrity». Обычные англо-русские словари переводят это слово как «честность» или «целостность». Словарь-энциклопедия Webster разъясняет смысл слова следующим образом (в переводе с английского): «Строгое следование моральным и этическим принципам; незыблемость моральной репутации; честность».