Проект (от 11.10.97)

КОНЦЕПЦИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ


скачать *.zip проекта
М.Краснов, Г.Сатаров

На какой машине мы едем

Отличительное свойство всех российских модернизаций состоит в том, что они проводятся, в основном, силами бюрократии. При этом, если бюрократия не реформируется сама, она очень быстро становится тормозом тех реформ, которые сама затевала. В итоге происходящее с нами сегодня напоминает попытку мчаться по современной автостраде на допотопной телеге: мы пытаемся выбраться на новую дорогу, но не поменяли "машину" - государственную администрацию.

Конечно, необходимость реформирования бюрократии осознавалась реформаторами. Попытки разного масштаба предпринимались, начиная с самых ранних стадий реформ. О самой масштабной из них (попытке, а не реформе) идет речь в данной публикации. А дело было так.

Летом 1996 года в Службе помощников Президента РФ была подготовлена записка, смысл которой - необходимость концентрации усилий вновь избранного Президента на проблеме государственно-правового строительства.

Эту записку, однако, Б.Н. Ельцин не получил, поскольку в то время он, как известно, находился сначала в предоперационном, а затем послеоперационном периоде. Решения, по форме касавшиеся аппаратной работы, но по содержанию имевшие политический характер, принимал руководитель Администрации Президента РФ А.Б. Чубайс. Он поддержал идею сосредоточиться над предложенной темой при подготовке очередного президентского Послания.

В Послании 1997 года, которое получило название "Порядок во власти - порядок в стране", содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформации.

Вскоре началась работа по разработке концептуального документа. Был приглашен довольно широкий круг специалистов, из которого выкристаллизовалась наиболее работоспособная часть: М.А. Краснов (руководитель разработки), Г.А. Сатаров, А.Б. Оболонский, А.Г. Барабашев, Е.Н. Мысловский, В.В. Смирнов, М.В. Рац, В.М. Постышев, А.В. Кирин, И.Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров, М.И. Пискотин, А.Н. Дементьев, А.В. Лагуткин, В.Д. Рудашевский, А.С. Шувалов, Л.М. Карнозова, Л.П. Кравченко, М.И. Левин, Р.Р. Максудов, В.Г. Марача, В.В. Никитаев, Е.А. Овсяницкая, М.Т. Ойзерман, В.М. Розин, А.Е. Русаков, М.Г. Флямер.

Однако сразу же обозначился, возможно, главный методологический порок. Разработка Концепции оказалась на периферии политического внимания основных властных институтов и политической элиты.

В сентябре 1997 года вариант Концепции был направлен в Правительство РФ для оценки документа. Пришло всего два вице-премьерских отзыва, в которых признавалась важность работы, но подвергались критике, как и можно было ожидать, идеи реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также аппарата самого Правительства. Ничего удивительного в этом не было, если в Концепции предлагалось ликвидировать институт вице-премьеров, а аппарат Правительства превратить в небольшой секретариат Премьера. Характерна и реакция Председателя Правительства В.С. Черномырдина: "Зачем нам нужна какая-то концепция, если у нас есть Закон о Правительстве". (Напомним, что этот конституционный закон законсервировал все пороки и нелепости нынешнего устройства федеральной исполнительной власти.)

Второй этап активности пришелся на март 1998 года. Концепция к этому времени была признана в целом готовой для вынесения на публику.

Но неожиданно разразился политический кризис: без видимых причин Кабинет В.С. Черномырдина был отправлен в отставку. С.В. Кириенко, став новым Премьером, получил непосредственно в руки последний вариант Концепции. Однако никаких шагов за этим также не последовало. И хотя новый Кабинет получил публицистическое название "правительство молодых реформаторов", он был сформирован на тех же аморфных основаниях, на которых формировался и раньше.

Оставшаяся без присмотра Концепция (к этому времени от Службы помощников остались рожки да ножки) оказалась никому не нужной. Авторы не считали ее верхом совершенства, но именно потому и предлагали вынести ее на общественный суд…

История с неудавшейся реализацией концепции административной реформы сыграла, тем не менее, свою положительную роль. Концепция стала достоянием, если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавшиеся чем-то нереальным, обрели затем вполне респектабельный характер и стали обсуждаться более серьезно. Достаточно сказать, что многие идеи из Концепции перекочевали в документы, которые разрабатывались в первой половине 2000 года в Центре стратегических разработок ("Центре Грефа"), куда в качестве экспертов были приглашены и некоторые авторы Концепции административной реформы. Вслед за этим Президент Путин начал регулярно объявлять о необходимости реформирования госаппарата в своих Посланиях Федеральному Собранию. Недавно было объявлено о реформе государственной службы. Однако подготовка к реформе идет закрыто.

Мы полагаем, что такая закрытость способна, во-первых, вызвать совершенно ненужную нервозность бюрократии, что может привести к саботажу. Во-вторых, общество дезориентировано относительно реформы, ее целей и содержания. В-третьих, такая важная, можно сказать - фундаментальная, реформа должна обсуждаться экспертами. По этим причинам мы считаем полезным познакомить общественность с так и неопубликованным проектом Концепции административной реформы, инициировав тем самым дискуссию вокруг самой темы.

Предметом обсуждения должны стать не только реформа госслужбы, но и изменение базовых принципов функционирования властных институтов, прежде всего исполнительной и президентской власти. Это изменение формулируется просто: "не общество для власти, а власть для общества".

На Гражданском форуме Президент Путин призвал мобилизовать интеллектуальный потенциал гражданского общества на помощь власти. Мы полагаем, что данная публикация будет ответом на этот призыв.

Москва, март 2003 г.